通過招標(biāo)降低可再生能源成本，已儼然成為一種國際潮流。招標(biāo)體系對于降低可再生能源發(fā)展成本的作用，已經(jīng)顯示在越來越多的地區(qū)。我國未來是否全面推行招標(biāo)體制，需要進(jìn)一步探討。

“風(fēng)電光伏的發(fā)電成本已經(jīng)與傳統(tǒng)電源在同一區(qū)間;在有些地區(qū)可再生能源已經(jīng)成為最便宜的選擇。”——現(xiàn)在，這已是一句大體準(zhǔn)確的表述，不同地區(qū)仍然存在諸多的成本動(dòng)態(tài)與價(jià)格如何形成方面的細(xì)節(jié)。

回到我國，國際能源署(IEA)2017年11月發(fā)布若干統(tǒng)計(jì)與報(bào)告稱，全球新增可再生能源發(fā)電容量超過40%來自中國;未來5年，中國仍將是全球可再生能源增長無可爭辯的領(lǐng)導(dǎo)者。

從成本視角，國際可再生能源署(IRENA)等機(jī)構(gòu)對跨國成本比較的研究表明，我國的風(fēng)機(jī)制造成本處于世界最低水平之一(另外一個(gè)是印度);而光伏組件則是世界低成本制造的中心，在全球市場占據(jù)超過80%以上的份額，將其他地區(qū)的光伏廠商打得落花流水，以至于會頻繁遭到歐盟與美國的反傾銷調(diào)查。

但是，與低設(shè)備制造成本形成鮮明對比的是，我國的最終可再生能源度電成本或者單位投資成本，在全世界已經(jīng)顯得并不算低了，特別是在歐洲、南美、中東等地超低招標(biāo)價(jià)格頻出的背景下。由于可再生能源支持體系不同，這種比較是否具有可比性需要打個(gè)問號，并且具體到每個(gè)項(xiàng)目都具有特定的條件，形成一個(gè)比較一致的看法往往是困難的。

本文也并不期望實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，而是主要以描述性的方式，通過德國與墨西哥招標(biāo)案例來理解國際2017年風(fēng)電與光伏項(xiàng)目的成本動(dòng)態(tài)。在此基礎(chǔ)上，初步討論廣泛采用的可再生招標(biāo)體制在我國的適用性問題。

國際風(fēng)電光伏招標(biāo)案例

國際可再生能源署2017年3月的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2016年年中，至少有67個(gè)國家采用了可再生能源合同拍賣，而2005年則不到10個(gè)。光伏項(xiàng)目平均合約價(jià)格下跌至每千度50美元，風(fēng)力發(fā)電則為40美元/千度，而2001年分別為250美元/千度及80美元/千度。通過招標(biāo)降低可再生能源的發(fā)展成本，儼然成為一種國際潮流。

2017年，墨西哥、德國等地招標(biāo)創(chuàng)造的低價(jià)非常具有震撼力。11月份，德國公布了本年度第三輪陸上風(fēng)電招標(biāo)結(jié)果。平均中標(biāo)價(jià)格3.8歐分/千瓦時(shí)。而2017年8月份的最終價(jià)格還是4.28歐分/千瓦時(shí)，3個(gè)月時(shí)間下降了10%，而相比5月份的招標(biāo)價(jià)格(5.7歐分/千瓦時(shí))，短短半年時(shí)間，更是下降了30%以上。而2005年，這一固定優(yōu)惠價(jià)格水平還在8歐分/千瓦時(shí)以上。

2004年，安裝屋頂太陽能系統(tǒng)的德國家庭可獲得每千瓦時(shí)57歐分的固定保證價(jià)格，而到現(xiàn)在已經(jīng)在5-10歐分。在墨西哥，2017年大規(guī)模的能源拍賣則以每千瓦時(shí)不到2美分的價(jià)格獲得。即使比較類似規(guī)模的項(xiàng)目，以此計(jì)量，十年來太陽能成本已經(jīng)下降了90%。有人甚至開始大膽預(yù)計(jì)，五年內(nèi)，在資源豐富的地點(diǎn)，太陽能能源每千瓦時(shí)價(jià)格或?yàn)?美分。

這種情況的出現(xiàn)，使得人們對于2016年在智利、秘魯、阿聯(lián)酋、摩洛哥等地出現(xiàn)的招標(biāo)低價(jià)不再吃驚。人們開始習(xí)慣所有電源類型都處于同一區(qū)間的現(xiàn)實(shí)，而不是之前存在迥異甚至是數(shù)量級的差別。

招標(biāo)的價(jià)格能夠反映長期項(xiàng)目成本嗎?一個(gè)基本的答案是：如果招標(biāo)招的是風(fēng)電可以潛在獲得的全部收益，那么應(yīng)該是。但是在很多案例中，這一前提往往并不成立。招標(biāo)規(guī)則的細(xì)節(jié)往往決定了性質(zhì)。

典型的是德國的招標(biāo)體系設(shè)計(jì)，其招標(biāo)的價(jià)格并不是風(fēng)電的度電收益，而是一個(gè)需要風(fēng)電光伏參與電力市場競爭，獲得“補(bǔ)貼”的參考基準(zhǔn)(所謂Strike Price)。這個(gè)基準(zhǔn)越高，那么當(dāng)市場價(jià)格低于這一基準(zhǔn)時(shí)，項(xiàng)目可以獲得這一水平的保障收益。其次，這一招標(biāo)項(xiàng)目有4年半的時(shí)間去建設(shè)，并不意味著目前的狀況。也就是說，現(xiàn)在中標(biāo)的項(xiàng)目，在2021年后建成就可以。參與投標(biāo)和已經(jīng)中標(biāo)的項(xiàng)目，無疑對未來的技術(shù)進(jìn)步與成本下降有預(yù)期，并不對應(yīng)于目前的風(fēng)電成本。

一般而言，電力市場的風(fēng)險(xiǎn)可以分為兩類，一種是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也就是市場的價(jià)格隨著供需等因素的波動(dòng);一種是非系統(tǒng)性的，比如特定項(xiàng)目相比其他項(xiàng)目的一些劣勢，使得自身的發(fā)電表現(xiàn)較差。德國的這一招標(biāo)定價(jià)規(guī)則，就規(guī)避了第一個(gè)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目如果具有參與電力市場的可能性，往往有可能獲得更大的收益，因?yàn)槭袌龅钠骄l(fā)電價(jià)水平仍舊是在部分時(shí)段高于這一水平的。這一價(jià)格體系規(guī)避了“向下波動(dòng)”的風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)目前的了解，墨西哥的招標(biāo)電價(jià)(長期購電合同)無疑規(guī)避了這兩類風(fēng)險(xiǎn)，屬于長期固定電價(jià)，可以理解為項(xiàng)目業(yè)主可以獲得的無風(fēng)險(xiǎn)收益。這一不到2美分的價(jià)格，甚至還可能包括有綠證的價(jià)值。

為何招標(biāo)價(jià)格下降得如此之快?即使招標(biāo)的價(jià)格不反映長期成本，那么動(dòng)態(tài)來看，這一招標(biāo)價(jià)格短期內(nèi)的大幅度下降仍舊是需要理解的。筆者的一個(gè)簡單但是無用的答案是：還不十分確定。但是，我們?nèi)耘f可以就可能性做一個(gè)猜測性的分析。

德國2017年的三次招標(biāo)，中標(biāo)平均價(jià)格下降了30%。其可能的原因在于參與者的不同、參與者對于風(fēng)險(xiǎn)理解的變化，以及一些操作性因素。其中，大量參與并且最終主要中標(biāo)的“社區(qū)能源實(shí)體”，具有與商業(yè)企業(yè)明顯不同的決策特點(diǎn)與對未來的風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)期的理解，可能是造成這種價(jià)格變化的重要原因。這方面，無疑需要一個(gè)更高分辨率的后續(xù)分析。 

而具體到墨西哥的情況，優(yōu)越的自然資源(資源量超過2000小時(shí))，大企業(yè)的介入，資本成本低是與之前所有低價(jià)項(xiàng)目共同的特點(diǎn)。其中，對于資本更加密集(沒有燃料成本)的可再生能源，資本成本的高低，對項(xiàng)目的長期平均成本具有顯著的影響。國際能源署的計(jì)算顯示，對光伏發(fā)電，加權(quán)平均資本(自由資金收益率+貸款利息)成本從4.5%升至9%，其平均成本將提高50%。反之，如果能夠獲得幾乎零成本的融資，那么其項(xiàng)目成本可以再下降一半。



資本成本偏高，恰恰也是我國的可再生能源成本仍舊無法釋放降價(jià)潛力的主要原因。這在國內(nèi)與土地成本、其他交易費(fèi)用，通常稱之為“非技術(shù)成本”。這部分成本如何降低，是一個(gè)涉及到綠色投融資，以及更廣闊的金融部門的問題，其難度似乎一點(diǎn)不比能源領(lǐng)域的問題小。

我國是否再次走向招標(biāo)制

在我國的風(fēng)電光伏分地區(qū)標(biāo)桿電價(jià)出臺之前，我國曾經(jīng)開展過若干特許權(quán)風(fēng)電與光伏招標(biāo)項(xiàng)目，為明晰當(dāng)時(shí)的可再生能源成本提供了信息參考。但是，光伏招標(biāo)前兩輪被認(rèn)為中標(biāo)價(jià)格過低。比如2010年的光伏發(fā)電站特許權(quán)招標(biāo)，最低的中標(biāo)價(jià)由黃河上游水電項(xiàng)目開出，為0.73元/千瓦時(shí);而280MW的13個(gè)項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)無一例外均低于1元/千瓦時(shí)，多數(shù)價(jià)格在0.82-0.91元/千瓦時(shí)區(qū)間。同時(shí)，這些招標(biāo)項(xiàng)目，到2011年8月，仍舊有過半項(xiàng)目尚未開工。

這種情況下，國家發(fā)改委2011年7月頒布光伏發(fā)電固定電價(jià)政策，大體按照1元-1.5元/千瓦時(shí)的水平設(shè)定了標(biāo)桿電價(jià)，而取消了招標(biāo)制的角色。

過去幾年，這一標(biāo)桿電價(jià)水平有所降低，目前對于資源豐富地區(qū)已經(jīng)下探到0.5元/千瓦時(shí)的區(qū)間。而從2016年開始，我國陸續(xù)開展了幾輪 “光伏領(lǐng)跑者”招標(biāo)，中標(biāo)價(jià)格相比同期光伏標(biāo)桿電價(jià)出現(xiàn)了比較明顯的下降。2017年的三次招標(biāo)中，第二次出現(xiàn)了0.5-0.6元左右的報(bào)價(jià)，第三次出現(xiàn)了0.3元的跡象。

未來，這一招標(biāo)體系，輔以更加合理的中標(biāo)規(guī)則設(shè)計(jì)，是否需要成為整個(gè)風(fēng)電光伏產(chǎn)業(yè)的基本形態(tài)，順應(yīng)國際潮流還是逆潮流而動(dòng)(逆潮流而動(dòng)并不必然意味著錯(cuò)誤)，是一個(gè)值得探討的公共政策問題，也為設(shè)備廠商、開發(fā)商所關(guān)注。

招標(biāo)無疑是細(xì)節(jié)導(dǎo)向的，如何設(shè)計(jì)?這其中存在諸多的選擇問題，包括：招標(biāo)的價(jià)格是容量(kW)還是發(fā)電量(kWh)?招標(biāo)的價(jià)格是Pay as bid還是統(tǒng)一出清，是基于市場電價(jià)的溢價(jià)還是固定電價(jià)本身?招標(biāo)是否限制業(yè)主與項(xiàng)目的大小規(guī)模?是否技術(shù)中性還是對特定技術(shù)招標(biāo)?統(tǒng)一招標(biāo)的地理區(qū)域如何?

需要做出選擇的問題還包括：如何體現(xiàn)用電價(jià)值信號?發(fā)電成本并不等于最終用電成本，資源好的地方，其用電需求不大增長不快的話，那么新增的電力供應(yīng)意味著極低的“市場價(jià)值”，這是造成我國過去棄風(fēng)限電的一個(gè)重要因素。

此外，招標(biāo)確定的長期合同的期限的問題也需要選擇。比如我國最初的特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目，設(shè)定的是30000小時(shí)執(zhí)行優(yōu)惠電價(jià)。如果這一規(guī)則得到認(rèn)真執(zhí)行，那么棄風(fēng)造成的損失可以得到一定程度的減少。因?yàn)闂夛L(fēng)可以通過更長年份的支持找回來。最后，違約責(zé)任如何設(shè)定?如果到期完不成或者拖延了相應(yīng)的項(xiàng)目，那么處罰條款如何?

這些選擇問題，都會在很大程度上影響投標(biāo)者的風(fēng)險(xiǎn)偏好與預(yù)期收益，對其投標(biāo)行為造成顯著影響，從而實(shí)現(xiàn)不同政策偏好目的的招標(biāo)結(jié)果。

所以，是否要推行招標(biāo)制，從政策設(shè)計(jì)的角度，最大的問題是：我們的政策目標(biāo)是什么，最看重什么?是需要抑制“過量”的裝機(jī)，是取得更低的可再生能源發(fā)展成本，是保護(hù)制造業(yè)的發(fā)展，是放棄對中標(biāo)項(xiàng)目100%建成的追求，還是其他?

目標(biāo)決定招標(biāo)的設(shè)計(jì)要素。它們之間，盡管可能并不完全沖突，但是對某個(gè)因素的特別強(qiáng)調(diào)，無疑需要體現(xiàn)在更加清晰明確的招標(biāo)規(guī)則設(shè)計(jì)上，也往往會損失其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。技術(shù)中性、純的價(jià)格招標(biāo)意味著最低成本，也最大程度減少了自由量裁與操作性風(fēng)險(xiǎn)。但是無疑，它對于技術(shù)創(chuàng)新目的不會有貢獻(xiàn)，并且大大增加了招標(biāo)項(xiàng)目無法完成的風(fēng)險(xiǎn)，從而對制造業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新形成壓力。

目前來看，我國的招標(biāo)現(xiàn)在似乎跑到了另外一端。從招標(biāo)規(guī)則看，“領(lǐng)跑者”項(xiàng)目評優(yōu)要求參考多項(xiàng)因素，各基地通過競爭性比選的方式，考慮企業(yè)投資能力、業(yè)績水平、技術(shù)先進(jìn)性、技術(shù)方案、企業(yè)申報(bào)電價(jià)等因素進(jìn)行優(yōu)選，最終選出綜合實(shí)力較優(yōu)的投資企業(yè)。這種標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，相比于純價(jià)格為基礎(chǔ)招標(biāo)，無論是“Pay as bid”, 或者統(tǒng)一出清具有更大的不確定性與自由量裁成分，屬于多標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)，但是關(guān)鍵問題是：這些標(biāo)準(zhǔn)往往并不足夠清晰，是一種對招標(biāo)規(guī)則不必要的復(fù)雜化。招標(biāo)規(guī)則的設(shè)計(jì)是很專業(yè)的內(nèi)容，但是規(guī)則的復(fù)雜性絕對不應(yīng)該等于規(guī)則的模糊性，去依賴于專家的主觀判斷。

結(jié)語

波動(dòng)性可再生能源，特別是風(fēng)電與光伏用于發(fā)電目的，目前已經(jīng)處在一個(gè)十字路口。其長期的發(fā)電成本已經(jīng)日益與傳統(tǒng)能源處于同一區(qū)間，甚至開始優(yōu)于一些長期成本看漲的電源形式，比如核電與水電。

但是，普遍的認(rèn)為是：與其發(fā)展密切相關(guān)的電力市場規(guī)則的必要變化、系統(tǒng)平衡的靈活性資源與充足性、新的能源技術(shù)與形態(tài)等，卻仍舊處于初步的變化當(dāng)中。未來對于可再生能源的關(guān)注，將不是可再生能源本身，而是與可再生能源相關(guān)的這些配套的市場、技術(shù)、體制與監(jiān)管。而這些，也將決定可再生能源的最終未來，以及其在能源系統(tǒng)與氣候減排中的作用與角色。

招標(biāo)體系對于降低可再生能源發(fā)展成本的作用，已經(jīng)顯示在越來越多的地區(qū)。在我國未來是否全面推行招標(biāo)體制，需要進(jìn)一步探討。清晰、以經(jīng)濟(jì)變量為基礎(chǔ)的、審慎的招標(biāo)規(guī)則設(shè)計(jì)，體現(xiàn)可再生能源發(fā)展政策目標(biāo)，是推行招標(biāo)體制，繼續(xù)支持可再生能源可持續(xù)發(fā)展的前提。