補貼退坡，上網電價下調，嚴控需補貼的光伏電站建設規模，鼓勵平價光伏發電項目發展。光伏“531”新政（以下簡稱新政）的出臺釋放出強烈的信號——光伏平價上網時代已被“激活”。

從2006年“擁硅為王”催生出國內第一條千噸級多晶硅生產線，到2011年“雙反”倒逼下以“國五條”為標志啟動國內光伏市場，兩年后以無錫尚德、賽維等光伏明星企業破產出局引發產業內第一次劇震，再到2018年新政賦予光伏行業的“成人禮”。十余年間，我國光伏產業擺脫“兩頭在外”的束縛，以53吉瓦（截至2017年底）的裝機容量、95%的技術自有化和5000億元人民幣的產業鏈年產價值，成為領先全球的光伏發展創新制造基地。

基于能源革命，基于綠色發展，基于產業培育，對于光伏這樣一個極具代表性的新興產業，在培育初期以國家補貼為產業“造血”無可厚非。然而被冠以“斷奶”之名的新政一出，業內的“集體恐慌”持續發酵，最直接的表現就是資本市場光伏板塊集體下挫，31家A股光伏上市公司3個交易日蒸發市值654.06億元；同時由于光伏產業發展以國家政策作為背書，新政直接影響到金融機構對行業發展穩定性的信心，部分金融機構對光伏項目融資和光伏企業貸款進行提前匯款或停止放款，融資環境受到沖擊；另一方面，受指標嚴控，補貼缺口和無緩沖期的電價、補貼下調，使得部分項目面臨虧損，施工企業和設備供應商瀕臨停產、裁員。可以預見，在短期內，沒有掌握核心技術和成本優勢的部分小制造企業將被加速淘汰出局。一時間，業內“斷奶”后的痛哭聲不絕于耳，在強烈的恐慌情緒下部分小規模光伏企業及落后產能仍被動地寄希望于殘酷的行業洗牌可以晚一些到來。

的確，以新政激活的光伏平價上網時代的確比預期提前。按照國家能源發展規劃路線，國內實現光伏平價上網的時間節點設定在2020年，而業內普遍樂觀認為該時間可以提前至2019年。根據相關統計，在度電建設成本方面，目前國內光伏每瓦組件建設成本已從40~50元降低至4~5元，2009年光伏行業內“每瓦生產成本低于1美元”的夢想早已成為現實；在上網電價方面，光伏領跑基地項目通過競爭產生的上網電價，較當地光伏上網標桿電價每千瓦時下降0.19~0.31元，平均下降0.24元，其中最低電價為青海格爾木基地0.31元/千瓦時，已低于當地燃煤標桿電價。光伏平價上網或已具備充分理由。

或許，用“恰逢其時”描述“新政”出臺的時機更為確切。從可再生能源基金收入的角度來看，長期以來，由于自備電廠基金欠收等歷史欠賬，征收率僅為75%，每年至少欠收200億元。截至目前，累計可再生能源發電補貼缺口總計達1200億元，其中光伏缺口已逾400億元。從支出的角度來看，由于之前未對自發自用的分布式發電項目做配額制限制，近兩年分布式光伏發電呈現爆發式增長，僅今年1~4月新增裝機近900萬千瓦，同比增長約1.8倍。建設規模失控的苗頭與補貼承受能力嚴重失衡，財政壓力驟增。超期的補貼缺口，導致新建光伏電站的現金流僅為正常值的20%~45%，發電企業欠補效應倒推至產業上游，形成貫穿全產業的債務鏈，系統風險急劇增加。從產能的角度來看，火熱的光伏發電市場催生了光伏企業擴產的沖動，光伏制造企業紛紛擴大產能，產能過剩、產品質量和電站建設質量問題層出。

假設，2018年光伏電站的規模繼續高歌猛進，“普天同慶”的光伏市場必將吸引更多良莠不齊的資本進入，而當光伏平價上網時代來臨，必將引發更為殘酷的產業整合；補貼難以維系的同時系統風險隨之增大，不利于光伏產業的健康良性發展?；蛘哒f，迫使光伏產業從大到強的“成人禮”早一天比晚一天更好。

而今，新政出臺對于指標嚴控和補貼退坡已落下實錘，我國光伏產業“烈火熬油”、追求規模擴張的時代已落幕，行業洗牌正推進著技術進步、發電成本降低和平價上網的進程；產業的優勝劣汰催促光伏行業從政策培育期走向競爭階段的自然市場，促進行業資源向優質企業集中，進一步鞏固光伏產業在全球領先地位，培育更多世界級光伏制造領軍企業。



從政策托底市場轉向自然競爭市場，非技術成本左右進程

價格是市場競爭中最核心的要素之一。電力的商品屬性，決定了其在競爭階段同樣要遵循以質優價廉贏取市場份額的競爭法則。

通過十余年間自身的努力，我國光伏產業從無到有，從小到大；從硅材料到電池組件到電站建設，在不斷的自我淘汰的過程中，已形成了具有較強國際競爭力的一體化全產業鏈。政策紅利推動我國光伏產業規模持續增長，產業技術創新持續升級，下游應用市場蓬勃發展。而與此形成鮮明對比的是，在制造規模全球第一，技術研發全球領先的國家，卻存在著發電成本高于國際水平的怪相，平價上網的進程與光伏強國的地位不相匹配。

協鑫新能源總裁孫興平曾表示，平價上網才能使光伏行業獲得更大的發展空間，但平價上網的突破不僅僅取決于技術進步和上游制造業成本降低這兩大因素，發電項目的土地、稅收、融資等非光伏成本正左右我國光伏平價上網的進程。實現平價上網需要光伏行業自身的努力，同時也需要政策創新形成合力。

據了解，土地成本及不合理收費，已成為干擾光伏發電成本下降繞不開的因素。2015年國土資源部曾下發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》，提出采取差別化用地政策支持新能源等新業態發展。光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案。

但是在項目的實際開發過程中，差別化用地政策落實程度不一，大多數地區對占用未利用地、農用地的光伏項目辦理轉建設用地手續，大幅提高了建設成本。以20兆瓦的光伏電站為例，工業用地出讓按最低價標準約為4萬元/畝，僅新增的土地成本就要超過2000萬元，如果在建設用地費用高的地區成本則更高，這對中東部地區光伏發展造成很大影響。

同時，稅收等不確定因素加重企業負擔。根據《耕地占用稅暫行條例》，“人均耕地不超過1畝的，單位稅額為每平方米10元~50元”，即對于耕地占用稅具有5倍的調整空間。而根據《城鎮土地使用稅暫行條例》的規定，城鎮土地使用稅采用有幅度差別定額稅率：大城市1.5~30元，中等城市1.2~24元，小城市0.9~18元，縣城、建制鎮、工礦區0.6~12元，調整空間達到20倍。由于地區間稅收執行標準不統一，相關部門自由裁量權較大，造成光伏發電項目難以把控投資風險。此外，相比國際上的稅務投資人概念，即全社會投資免稅，國內的社會稅收政策對光伏等新能源的支持力度仍顯單薄。

最后，融資成本過高掣肘光伏發電的市場競爭力。由于光伏電站建設具有建設資金密集的特點，一次性資金投入高、回收周期較慢，前期需要大量的資金介入，良好的融資環境和有力的金融支持成為光伏實現平價上網的關鍵節點。隨著美國減稅加息、國內發展實體制造經濟等政策調整，將引起國內其他主體經濟體被迫加息以應對本國資本外流的風險，這導致企業直接融資成本增加；與此同時新政出臺引發資本對光伏產業發展信心受挫，融資形勢更為緊張。目前國內光伏電站的貸款利率徘徊在6.5%，上浮至10%時有發生；全社會平均融資成本7.6%，與海外市場融資成本普遍低于2%差距較大。

相關統計顯示，在國內市場，由國家能源局組織招標的10個應用領跑者基地，由于對土地稅費等建設邊界條件有嚴格把控，中標價格普遍低于同類資源區光伏電站上網標桿電價，青海格爾木基地已實現低于當地燃煤標桿電價，協鑫集團在青海領跑者項目的投資招標中也已報出0.32元/千瓦時的價格；而在海外市場中，由于更為優越的建設邊界條件，2016年晶科電力以2.42美分/千瓦時中標阿布扎比光伏項目，2017年協鑫集團在中東、墨西哥等地區和國家參與的光伏電站招投標中報價均已低于0.2元/千瓦時且保持盈利。種種實踐直觀地反映出，在光伏發電的成本之爭已經從組件成本上升為電站的系統成本之爭時，非技術成本是電價居高不下的主要推手。當土地稅費、融資成本等邊界條件均被設定和滿足，光伏發電或許可以自然而然地從“貴族化”走向“貧民化”。

新政的出臺將不可避免地造成行業在一定時間內的萎縮，而及時降低轉嫁給光伏行業的非技術成本可以在一定程度上減緩行業的大起大落。目前，國家已明確表態支持企業在西部荒漠地區建設大型可再生能源基地，急需政府盡快出臺配套措施降低土地使用成本，對于荒漠化地區免征土地使用稅。同時，促進金融界與新能源產業的擁抱力度，推進金融創新，以更為優惠的貸款政策推動光伏平價上網進程。

正如光伏“領跑者”和我國企業在海外市場的實踐所印證的，當非技術成本被有效剝離，至少在西部等太陽能資源好的地區，即時即刻可以實現不需要補貼的平價光伏發電，以此進一步擴大新能源的市場規模，同時拉動國內市場對上游產品的需求，平復新政引起的產業鏈震蕩，整個行業也可以從補貼下的政策市場向平價的自然市場實現平穩過渡，我國未來的光伏產業和能源轉型也可以在良性循環的軌道上持續加速。



從政策驅動切換到考核驅動，需要完整的配套政策體系

根據多家主流咨詢機構預測，2018年我國光伏裝機容量在新政對于規模指標的嚴控下會出現急劇下滑，樂觀估計保持35吉瓦規模，而悲觀預期將跌至25吉瓦，相當于2017年裝機規模的腰斬。在新政出臺后的一個月，光伏產業經歷的“六月寒”，使該行業“從春天極速邁入寒冬”的說法不絕于耳。

行業恐慌未必是杞人憂天。在2012年德國取消光伏補貼后，裝機容量從7.6吉瓦斷崖式下跌至3.3吉瓦，隨后每年新增裝機仍保持在1~2吉瓦的低位徘徊，規?？s減產生的壓力最終傳導至上游生產制造端，導致德國本土光伏生產企業在1~2年內相繼沉沙折戟，而這也正是國內光伏企業的普遍擔憂，生產制造端的停工停產不僅關乎百萬職工的就業，同時工藝和科技創新的停滯也將影響到光伏產品在全球市場的競爭力和整個產業鏈的影響力。

當前，我國能源轉型和綠色發展正處于壓力疊加、負重前行的關鍵時期。光伏產業作為我國著重培育的戰略性新興產業，無論從能源價值、環境價值，亦或是國家能源安全戰略的需求，都滿足國家利益的發展需要。在長期“營養不良”的條件下光伏行業能否挺過“寒冬”，還要看國家在盡力彌合補貼缺口的同時，是否能在配套政策上“切換頻道”，將可再生能源在能源系統中的占比要求從“軟性”調為“剛性”，從利益驅動轉向考核驅動，以此倒逼新能源發展。

據了解，在新政未出臺前，部分地方政府覬覦光伏行業的利潤空間，以資源出讓費等形式將本應由地方政府承擔投資責任的社會公益事業投資轉接給新能源企業或向其分攤費用，以“捆綁銷售”綁架項目業主，使得光伏項目除平價上網之外還背負了更多的“義務”。在新政出臺后，光伏企業收益率將大幅縮減，“無利可圖”也在一定程度上打擊了部分地方政府發展新能源的積極性。換句話說，光伏平價上網進程的快慢，在某種程度上還取決于地方政府對于能源轉型的態度。

今年3月，國家能源局發布了《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》，制定了各省級行政區域的市場主體非水可再生能源電力配額指標，根據要求，2017年度全國還有21個?。▍^、市）未達到2018年配額指標。

業內相關人士建議，綠證與節能減排指標相掛鉤、與可再生能源配額制相配合，是實現剛性考核的有效方式。目前實行的自愿認購制度，使“誰來買單”的問題懸而未決。去年7月國家正式實施可再生能源綠色電力證書自愿認購制度，希望借助社會力量緩解國家補貼壓力，營造全社會消費綠色電力的良好氛圍。但實際的推行效果卻不盡如人意——截至2018年6月累計出售綠證27250個，由于光伏項目補貼強度超過風電較多等因素，光伏綠證交易量僅為149個。

相關人士表示，目前綠證的購買者多為用電企業和個人，是全社會綠色環保意識覺醒的體現。而綠證與節能減排指標相掛鉤，可以從更廣義的角度定義購買者的范圍，促進綠電的消納和發展。比如一個企業在生產過程中造成了粉塵等環境污染，是否可以考慮通過購買綠電來抵消？在國家控制光伏規模后，傳統發電裝機占比較大的發電企業是否可以通過購買綠證來調整其裝機占比，避免可再生能源配額制附加于發電企業后可能引發“重建輕用”的傾向，加劇可再生能源消納問題。當然，政策的制定取決于國家對于光伏產業發展的希冀和推動能源轉型的戰略布局。

從另一個角度來說，新政出臺后的產業整合是我國光伏市場化進步的要求，光伏產業若要加強市場化，則需要增加更多市場化的手段，降低光伏發電市場化交易的成本。通過上網標桿電價，光伏發電被賦予了其能源價值；可再生能源基金體現了其減排價值和環境價值。當補貼退坡和新能源的環境效益逐步凸顯的時候，綠證既是全社會履行綠色發展社會責任的有效渠道，同時也是新能源實現市場化的重要媒介。

正如我國光伏發展歷程中由“度電補貼”替代“事前補貼”遏制住了“騙補”亂象，新政作為能源體系和發展軌跡中的重要環節，給“持續高熱”的光伏產業下了一劑“退燒藥”，扶正這個能源領域的“新興事物”走上理性、高質量發展的軌道。而光伏行業再“熱鬧”，其在我國能源系統中的占比依然很低的事實不可忽視。

據了解，盡管我國新能源棄風棄光率逐年下降，但未上網的發電成本仍需平攤到上網電量中，消納問題也是導致光伏發電成本較高的因素之一。相關業內人士呼吁，在目前“領跑者”的實踐基礎上，在青海、新疆等太陽能資源較好的地區嘗試探索類似改革試驗區的平價上網基地，以特高壓為“主動脈”，點對點輸送至江蘇、浙江、河南、山東等缺電省份，在技術上解決負荷差異引起的消納問題的同時，配套政策性銀行介入和相關土地稅費減免等政策，以平價上網為契機，進一步促進可再生能源占比提升。

回過頭看，任何一個行業從稚嫩走向成熟，都離不開完整的配套政策體系。光伏產業的長遠發展，不僅涉及新能源與傳統能源、新能源與電網等能源系統的內部問題，同時還牽扯到金融、地方政府等各種外部利益協調。光伏行業高質量發展需要國家以堅定的綠色發展理念和深化能源革命的意志為基礎，調整光伏產業發展布局，優化營商環境，使發達地區承擔更多消納清潔能源的責任，推動我國能源轉型向縱深發展。