筆者近期辦理的案件中，涉及到對(duì)光伏項(xiàng)目備案性質(zhì)的認(rèn)定及備案證失效時(shí)點(diǎn)的認(rèn)定，根據(jù)收集的相關(guān)資料及法律法規(guī)的研讀，特整理以下文件，供業(yè)內(nèi)同仁參考。

一、關(guān)于行政備案行為一般意義上的理解

關(guān)于行政備案的定義及定性，目前法律法規(guī)并沒有明確的規(guī)定。結(jié)合相關(guān)論文及有關(guān)司法判決，對(duì)行政備案的一般意義的理解大致如下：

行政備案的實(shí)質(zhì)是政府行政管理的手段，與行政許可(未取得行政機(jī)關(guān)不許可，當(dāng)事人不得作為)不同，它更強(qiáng)調(diào)對(duì)信息的通知和事后管理監(jiān)督;根據(jù)具體備案事項(xiàng)及相關(guān)政策規(guī)定，備案間接對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生法律效果。

備案具有以下特點(diǎn)：

(1)具有行政監(jiān)控性，備案是政府對(duì)社會(huì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的掌控，通過(guò)備案反映出的情況，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以更準(zhǔn)確了解備案義務(wù)人的情況，為行政行為的作出提供依據(jù);

(2)具有事后監(jiān)督性，不同于行政許可的事前審批，備案制強(qiáng)調(diào)事后的監(jiān)管;

(3)具有信息披露功能的行政管理行為，備案義務(wù)人按備案要求提供相關(guān)信息和資料即視為完成備案義務(wù)。

二、關(guān)于分布式光伏電站項(xiàng)目的備案性質(zhì)

2013年8月29日，國(guó)家能源局發(fā)布《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》(國(guó)能新能【2013】329號(hào))，將光伏電站的核準(zhǔn)制改為備案制，由省級(jí)主管部門對(duì)光伏項(xiàng)目實(shí)施備案管理。2013年11月18日，依據(jù)國(guó)家能源局印發(fā)《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》(能新能〔2013〕433號(hào))，由省級(jí)以下能源主管部門實(shí)行備案管理，具體備案辦法由各省級(jí)人民政府制定。2014年4月4日，河北省發(fā)改委發(fā)布《河北省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目備案管理辦法》(冀政〔2005〕32號(hào))，自此以后，光伏電站項(xiàng)目按照該文件規(guī)定進(jìn)行備案管理。因此，就田菲案而言，分布式光伏電站的備案最終依據(jù)《河北省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目備案管理辦法》。

光伏電站備案作為一種行政備案行為，具有本文第一點(diǎn)所描述的一般行政備案的性質(zhì)和特點(diǎn)。

光伏電站備案實(shí)際上脫胎于此前電站項(xiàng)目核準(zhǔn)制，仍然保留有一定的行政審核色彩，具體表現(xiàn)在：

(1)備案行為具有對(duì)文件材料的審核程序;根據(jù)《河北省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目備案管理辦法》第七條，發(fā)展改革部門對(duì)企業(yè)報(bào)送的《河北省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目備案申請(qǐng)表》及有關(guān)資料，不符合要求的，應(yīng)在3個(gè)工作日內(nèi)一次告知項(xiàng)目申請(qǐng)單位;符合要求的，應(yīng)在10個(gè)工作日內(nèi)做出是否準(zhǔn)予備案的決定并向社會(huì)公布。對(duì)符合備案條件的投資項(xiàng)目，出具《河北省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目備案證》及副本;對(duì)不符合備案條件的投資項(xiàng)目不予備案，以書面形式通知申報(bào)企業(yè)，并說(shuō)明理由。根據(jù)上述規(guī)定，如果企業(yè)不符合備案條件，發(fā)改委將以書面形式通知申報(bào)企業(yè)，并說(shuō)明理由。

(2)備案行為具有可訴性，說(shuō)明其屬于具體行政行為，可以納入行政訴訟法的管轄范圍。根據(jù)《河北省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目備案管理辦法》第八條，企業(yè)對(duì)發(fā)展改革部門做出的不予備案的決定和《河北省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目備案證》的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容有異議的，可依法提出行政復(fù)議或行政訴訟。

(3)備案行為間接影響其他行政許可的效力;根據(jù)《河北省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目備案管理辦法》第十三條，對(duì)應(yīng)辦理備案手續(xù)而未申報(bào)的項(xiàng)目，或者雖然申報(bào)但未經(jīng)發(fā)展改革部門同意備案的項(xiàng)目以及沒有辦理年審的項(xiàng)目，城市規(guī)劃部門不得辦理規(guī)劃手續(xù)，土地管理部門不得批準(zhǔn)用地，環(huán)保部門不得批準(zhǔn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)，水利部門不得辦理取水許可證，金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款，外匯管理部門不予辦理外匯使用手續(xù)，海關(guān)不予辦理設(shè)備進(jìn)口手續(xù)，質(zhì)量監(jiān)督部門不予發(fā)放生產(chǎn)許可證和產(chǎn)品合格證，其它相關(guān)部門不得辦理有關(guān)行政許可手續(xù)。對(duì)已撤消備案手續(xù)的項(xiàng)目，批準(zhǔn)部門應(yīng)在五個(gè)工作日內(nèi)通知有關(guān)部門，有關(guān)部門要依照各自職能及時(shí)撤消相應(yīng)許可手續(xù)。從上述規(guī)定可以看出，一旦光伏備案證被撤銷，則相應(yīng)的環(huán)保、用水、用電、用地、金融、外匯等相關(guān)部門的行政許可手續(xù)也相應(yīng)被撤銷。

(4)光伏項(xiàng)目備案實(shí)施年度指導(dǎo)規(guī)模指標(biāo)、備案有效期關(guān)系;《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》第十條，省級(jí)及以下能源主管部門依據(jù)國(guó)務(wù)院投資項(xiàng)目管理規(guī)定和國(guó)務(wù)院能源主管部門下達(dá)的本地區(qū)分布式光伏發(fā)電的年度指導(dǎo)規(guī)模指標(biāo)，對(duì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行備案管理。具體備案辦法由省級(jí)人民政府制定。以及第十四條，在年度指導(dǎo)規(guī)模指標(biāo)范圍內(nèi)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，自備案之日起兩年內(nèi)未建成投產(chǎn)的，在年度指導(dǎo)規(guī)模中取消，并同時(shí)取消享受國(guó)家資金補(bǔ)貼的資格。根據(jù)上述規(guī)定，光伏項(xiàng)目備案是與年度指導(dǎo)規(guī)模指標(biāo)掛鉤的，且具有時(shí)效性，備案行為背后關(guān)聯(lián)諸多行政許可的因素，具有較重的行政許可色彩。

因此，各級(jí)地方發(fā)改委對(duì)分布式光伏電站的備案并非僅僅簡(jiǎn)單接受電站業(yè)主向其報(bào)送備案資料，還要對(duì)備案資料進(jìn)行形式上的審查、年審、指標(biāo)調(diào)配、備案時(shí)效等方面的管理，備案結(jié)果對(duì)電站業(yè)主會(huì)產(chǎn)生行政法上的拘束力，能夠?qū)ζ錂?quán)益將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。盡管如此，備案仍然區(qū)別于行政審批或行政許可，法律性質(zhì)上屬于具有可訴性的具體行政管理行為。

三、關(guān)于行政主管機(jī)關(guān)作出光伏備案核準(zhǔn)或取消的行政行為的生效時(shí)點(diǎn)

上文已經(jīng)討論過(guò)，光伏電站備案本質(zhì)上是一種具體行政行為，受到行政管理法規(guī)的約束。理論上，具體行政行為的生效有四種情形：

(1)告知即生效，這是通常的情形，適用于行政行為的對(duì)象明確;

(2)因公告、通告等形式而生效，適用于行政行為對(duì)象難以明確的情形;(3)作出即生效，這種情形使用范圍較窄，主要針對(duì)情況緊急或事實(shí)清楚、法律適用簡(jiǎn)單而當(dāng)場(chǎng)作出行政行為的情形;

(4)附條件生效，適用于存在附款行政行為的情形。上述四種情形中，告知即生效是一般通用的情形。

我國(guó)相關(guān)行政法律法規(guī)并無(wú)明文界定行政行為生效的時(shí)點(diǎn)，但從法律條文中，我們可以推斷行政行為生效的時(shí)點(diǎn)。我國(guó)《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。《行政復(fù)議法》第九條也規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自“知道”該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。從上述法律規(guī)定可以看出，行政行為對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生效力的前提是當(dāng)事人知悉行政行為的作出，產(chǎn)生效力的時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在當(dāng)場(chǎng)通知之時(shí)、郵寄送達(dá)之日或公告期限屆滿時(shí)等通知時(shí)點(diǎn)。

對(duì)于主管機(jī)關(guān)作出的光伏電站的備案生效或取消的行政行為，在沒有附款生效規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)適用于一般的告知即生效的原則，即政府的相關(guān)行政文件送達(dá)至行政行為相對(duì)人或其代理人時(shí)才能生效。

以上是關(guān)于光伏項(xiàng)目備案的初步法律分析意見，供參考!