盡管新冠疫情令可再生能源項目面臨工期推遲的挑戰(zhàn)，但中國政策制定者并不打算因此而推遲給行業(yè)“斷奶”的期限。


建在大慶草原上的太陽能發(fā)電站。圖片來源：Alamy

2020年初，突如其來的新冠疫情對各行各業(yè)都造成了沖擊，中國風(fēng)電、光伏行業(yè)也不例外。但當(dāng)包括“兩會”、高考在內(nèi)的全社會各項事務(wù)均因疫情而推遲或減緩的時候，中央政府卻決定維持對可再生能源補(bǔ)貼“斷奶”的時間表。這令行業(yè)，尤其是風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，倍感壓力。對他們來說，要做的不僅僅只是恢復(fù)產(chǎn)能、恢復(fù)供應(yīng)鏈，更要趕在國家補(bǔ)貼未取消之前完成裝機(jī)并網(wǎng)。

對中國來說，使風(fēng)電、光伏離開國家補(bǔ)貼“獨(dú)立生存”，價格逐步與傳統(tǒng)燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價比肩，邁入“平價上網(wǎng)”時代，已是不能再拖延的轉(zhuǎn)變。這轉(zhuǎn)變背后，既有多年的補(bǔ)貼電價政策難以為繼的現(xiàn)實(shí)，也有用競爭優(yōu)化行業(yè)的戰(zhàn)略考量。

并網(wǎng)推遲之爭

根據(jù)2019年5月國家發(fā)改委發(fā)布的通知，2018年已核準(zhǔn)且在2020年底前并網(wǎng)的陸上風(fēng)電項目可以享受標(biāo)桿電價（即電價補(bǔ)貼），2019-2020年底前核準(zhǔn)并于2021年底前并網(wǎng)的項目可享受略低的補(bǔ)貼。但之后新增的項目不再享受國家補(bǔ)貼。對光伏項目來說，到今年6月30日仍未完成并網(wǎng)的部分光伏項目將被取消補(bǔ)貼。

嚴(yán)重的新冠疫情使得在補(bǔ)貼窗口關(guān)閉前完成并網(wǎng)變得困難重重。中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會秘書長秦海巖3月30日在該機(jī)構(gòu)微信公眾號上發(fā)文指出，不少項目的開發(fā)企業(yè)是按照上述政策窗口期來制定計劃的，但疫情導(dǎo)致的工期延誤將徹底打亂原有計劃，大部分?jǐn)M建和在建項目都難以在規(guī)定的并網(wǎng)時間內(nèi)完成，這意味著不能享受項目核準(zhǔn)時的補(bǔ)貼電價。但這些項目的可行性研究方案和投資決策都是按有補(bǔ)貼的條件做出的，拿不到原定電價，投資收益不保，這些項目勢必被迫擱置或取消。

“若要保住補(bǔ)貼電價，40多萬千瓦的裝機(jī)年底前必須并網(wǎng)。在這40多萬千瓦的項目中，有把握年底并網(wǎng)的大約占60%，經(jīng)過努力可能實(shí)現(xiàn)年底并網(wǎng)的大約占20%，還有20%難度極大。”國家電投集團(tuán)江西新能源發(fā)電分公司總經(jīng)理何根新在《中國能源報》最近刊發(fā)的文章中指出了目前公司在疫情和并網(wǎng)雙重壓力下面臨的困難。據(jù)統(tǒng)計，該公司在建風(fēng)電的裝機(jī)產(chǎn)能占公司已投產(chǎn)可再生能源總產(chǎn)能的63%。

相比風(fēng)電，光伏國內(nèi)市場受到的影響不算太大。咨詢機(jī)構(gòu)集邦新能源的光伏分析師陳君盈2月27日在中國光伏行業(yè)協(xié)會舉辦的一個活動上發(fā)言認(rèn)為，目前預(yù)估所有受疫情影響還未并網(wǎng)的光伏項目會遞延到第三季度，不至于影響全年度的安裝并網(wǎng)量。由于全球光伏制造在中國的集中度超過70%，而光伏裝機(jī)的相關(guān)部件又多在中國西部和東南部生產(chǎn)，因此國內(nèi)的光伏生產(chǎn)裝機(jī)受全球疫情的影響不大。除去疫情初期的延遲復(fù)工和運(yùn)輸物流的限制外，整體產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)基本恢復(fù)。

盡管所受影響不盡相同，但無論是風(fēng)電還是光伏行業(yè)，都希冀國家能夠推遲原定的并網(wǎng)期限。秦海巖在3月底稱，延長并網(wǎng)期限是風(fēng)電行業(yè)應(yīng)對疫情穩(wěn)投資的必要舉措，他提議將在建陸上風(fēng)電項目和按規(guī)定核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項目的并網(wǎng)時間延期至少六個月。中國光伏行業(yè)協(xié)會也在2月向有關(guān)部門提出建議，要求適當(dāng)延長電站并網(wǎng)和申報的期限。

然而，國際能源網(wǎng)和界面新聞相繼報道稱，財政部否決了除武漢地區(qū)之外的風(fēng)電、光伏項目并網(wǎng)延期申請，補(bǔ)貼之門將按時關(guān)閉。

補(bǔ)貼難題待解

新冠疫情所導(dǎo)致的政府財政趨緊無疑加劇了風(fēng)電、光伏企業(yè)獲得補(bǔ)貼的難度，但事實(shí)上，行業(yè)內(nèi)的補(bǔ)貼問題由來已久。目前補(bǔ)貼拖欠情況嚴(yán)重，業(yè)內(nèi)排隊等待補(bǔ)貼的存量項目規(guī)模很龐大。

根據(jù)全國人大常委會在2019年年底發(fā)布的關(guān)于檢查《中華人民共和國可再生能源法》實(shí)施情況的報告，現(xiàn)行可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策缺口巨大。目前征收總額僅能滿足2015年底前已并網(wǎng)項目的補(bǔ)貼需求，“十三五”期間（2016-2020），90%以上新增可再生能源發(fā)電項目缺乏補(bǔ)貼資金。

可再生能源的補(bǔ)貼主要來自于可再生能源發(fā)展基金，其中包括國家財政公共預(yù)算安排的專項資金和向電力用戶征收的可再生能源電價附加費(fèi)。但中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會可再生能源專業(yè)委員會專家馬麗芳告訴中外對話，后者的實(shí)際征收范圍跟政策規(guī)定的征收范圍并不一致，導(dǎo)致征收額低于預(yù)期。根據(jù)政策，電價附加費(fèi)的征收對象應(yīng)為全國范圍內(nèi)（西藏自治區(qū)除外）除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他所有電力用戶，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，各地方仍存在對居民用電、自備電廠用戶等少征或未征的現(xiàn)象，有關(guān)部門的監(jiān)督檢查工作仍有待加強(qiáng)。

前國家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成也在3月底特變電工組織的“2020風(fēng)光無限·平價定乾坤”網(wǎng)上研討會上指出，截至2019年，可再生能源補(bǔ)貼缺口已達(dá)3000億元以上。

馬麗芳指出，巨大的補(bǔ)貼缺口存在的原因是政策在達(dá)到初衷后并沒有進(jìn)行調(diào)整。“補(bǔ)貼政策的初衷是為了扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，事實(shí)上這個目的已經(jīng)達(dá)到了。”馬麗芳告訴中外對話，“但是按照企業(yè)的財務(wù)和項目收益計算模型，嚴(yán)重的可再生能源補(bǔ)貼拖欠將給企業(yè)造成巨大的財務(wù)成本和風(fēng)險，反而跟補(bǔ)貼的設(shè)立初衷有所偏離。”事實(shí)上風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步快，成本一直在下降，發(fā)展的規(guī)模也相對比較大，部分地區(qū)已經(jīng)可以做到市場化、商業(yè)化，擺脫補(bǔ)貼來進(jìn)一步“更健康”地發(fā)展了。

面對補(bǔ)貼拖欠問題，政府有所行動，但目前看來很難在短時間內(nèi)解決。今年年初，財政部聯(lián)合國家發(fā)改委、國家能源局共同修訂了兩項政策，優(yōu)化了補(bǔ)貼兌付流程，規(guī)范了補(bǔ)貼管理，允許光伏扶貧、自愿轉(zhuǎn)為平價的項目等幾類項目優(yōu)先兌付補(bǔ)貼資金，剩余的存量項目將按照一個統(tǒng)一的比例獲得部分補(bǔ)貼。馬麗芳向中外對話解釋：“現(xiàn)在只是告訴大家有這個模式，在將來還應(yīng)該會出具體細(xì)則來告訴地方，要按什么比例兌付，要怎么兌付。”秦海巖則在4月23日有關(guān)能源法的線上研討會上分析認(rèn)為，考慮到補(bǔ)貼缺口和新增補(bǔ)貼需求這個龐大的“分母”，這個比例不會很高。

從長期來看，王斯成對補(bǔ)貼拖欠問題仍持悲觀態(tài)度，他認(rèn)為由于光伏行業(yè)依然有補(bǔ)貼需求，補(bǔ)貼的歷史問題難解決，將來還可能會越欠越多。但馬麗芳相對比較樂觀，她認(rèn)為隨著可再生能源的發(fā)展，陸上風(fēng)電將在2021年不再收到補(bǔ)貼，光伏也會因?yàn)榧夹g(shù)進(jìn)步等原因，慢慢轉(zhuǎn)向平價。需要補(bǔ)貼的存量項目會越來越少，而用作補(bǔ)貼的那部分基金并不會減少，這樣下去補(bǔ)貼缺口在達(dá)到一個峰值后就會越來越小，“風(fēng)能專委會（CWEA）算下來可能到2035年或者2040年左右能補(bǔ)上缺口”。


江蘇南通的光伏生產(chǎn)車間。圖片來源：Alamy

開啟平價上網(wǎng)時代？

無論補(bǔ)貼問題最終會以何種形式解決，可再生能源平價上網(wǎng)時代已經(jīng)不可避免地到來了。即將離開補(bǔ)貼“獨(dú)立生存”，也即將和煤電價格進(jìn)行競爭，當(dāng)下的中國風(fēng)電和光伏行業(yè)準(zhǔn)備好了嗎？

作為中國首批平價風(fēng)電示范項目中第一個并網(wǎng)發(fā)電的項目，位于甘肅省玉門市的中核黑崖子50兆瓦風(fēng)電平價上網(wǎng)示范項目在去年八月正式投入運(yùn)營。據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，該項目年可發(fā)電量約1.52億千瓦時，上網(wǎng)電價和該省燃煤標(biāo)桿電價一樣，為0.3078元/千瓦時。安徽省馬鞍山市的中廣核安徽當(dāng)涂260MW光伏項目則是中國首批平價光伏示范項目，目前的上網(wǎng)電價也做到了和該省燃煤標(biāo)桿電價相同，為0.3844元/千瓦時。風(fēng)電、光伏項目平價上網(wǎng)實(shí)例已在部分區(qū)域出現(xiàn)。

盡管有現(xiàn)成的案例，也有專家提出風(fēng)電、光伏的技術(shù)成本已經(jīng)可以和煤電競爭，但對于企業(yè)來說，無論是以存量項目轉(zhuǎn)為平價也好，還是拿新建項目去申報平價也好，他們依然有自己的顧慮。

根據(jù)2019年第一批風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目的名單，去年存量項目自愿轉(zhuǎn)為平價的項目共計25個，僅占全部項目的5%左右，其中90%是風(fēng)電，主要分布在吉林、遼寧、安徽三省。多數(shù)企業(yè)不愿轉(zhuǎn)平價的原因主要還在價格——有補(bǔ)貼的情況下，企業(yè)收益總是更高。但今年補(bǔ)貼政策新提出的“自愿轉(zhuǎn)為平價項目可優(yōu)先兌付補(bǔ)貼資金”這一條或許又會激發(fā)存量項目轉(zhuǎn)為平價項目的積極性。

對于新建項目來說，盡管風(fēng)電、光伏的技術(shù)成本的確在下降，但高昂的非技術(shù)成本仍是項目實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)的阻礙。根據(jù)業(yè)內(nèi)雜志《能源評論》，非技術(shù)成本主要包括限電成本、土地稅費(fèi)成本、融資成本、前期開發(fā)等費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計，風(fēng)電和光伏的非技術(shù)成本都占到整體投資的20%甚至更多。 其中，限電成本是因?yàn)殡娏ο到y(tǒng)消納能力有限，無法全額消納項目所發(fā)電量而產(chǎn)生的，棄光、棄電問題一直是行業(yè)內(nèi)部的困擾。

對此，正在醞釀出臺的中國首部《能源法》將帶來利好。中國人民大學(xué)法學(xué)院能源法中心主任李艷芳在4月23日關(guān)于《能源法》征求意見稿的線上研討會上表示，《征求意見稿》中涉及的消納保障制度、保障性收購制度等有助于解決風(fēng)電、光伏的消納問題，降低棄風(fēng)、棄光率。此外，《征求意見稿》對能源輸配管網(wǎng)等壟斷性企業(yè)也進(jìn)行了監(jiān)管性規(guī)范，要求管網(wǎng)對能源“公平接入、無歧視開放”。李艷芳認(rèn)為，目前管網(wǎng)對可再生能源的電力上網(wǎng)可能不夠友好，而這里提到的“公平接入”是希望能消除這種“歧視”。