截止6月28日，國家可再生能源信息管理中心已經(jīng)完成了三批綠證的核發(fā)工作，分別為230135個、131047個和2546235個，涉及能源項(xiàng)目102個，綠證表征的上網(wǎng)電量達(dá)到290741.7萬千瓦。

 

這290萬余個綠證自7月1日起在全國綠證自愿認(rèn)購平臺上正式掛牌出售，已獲得綠證的發(fā)電企業(yè)現(xiàn)在已經(jīng)開始準(zhǔn)備項(xiàng)目的宣傳資料，開通銀行賬戶，準(zhǔn)備在全國綠證自愿認(rèn)購平臺上包裝自己的綠證產(chǎn)品并掛牌出售。

 

而且，根據(jù)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》的規(guī)定，在2017年的綠證自愿交易的基礎(chǔ)上，自2018年起將適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強(qiáng)制約束交易。

 

遲來的中國綠證

 

在綠證之前，中國一直實(shí)行的是電力“定電價”補(bǔ)貼政策，這一政策是從2006年《可再生能源法》中引申而來，在過去的10年間，中國的可再生能源電力裝機(jī)規(guī)模，以及風(fēng)電、光伏等可再生能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)都走在了世界前列。但與此同時，補(bǔ)貼政策也逐漸顯現(xiàn)疲態(tài)。

 

一方面的原因是作為可再生能源補(bǔ)貼重要來源的電價附加，目前征收額度標(biāo)準(zhǔn)不夠，即使從每千瓦時1.5分錢提高到1.9分錢，仍無法滿足補(bǔ)貼需求。征收標(biāo)準(zhǔn)的每次調(diào)整手續(xù)繁復(fù)，周期很長，還存在很大爭議。

 

另一方面是因?yàn)殡妰r附加并不能按時足額征收上來，很多自備電廠用電，還有一些省市都不按要求上繳，導(dǎo)致該收的收不上來。這些問題的長期存在導(dǎo)致了補(bǔ)貼拖欠，數(shù)據(jù)表明，截至2016年底，全國光伏累計裝機(jī)容量為77GW，風(fēng)電累計并網(wǎng)裝機(jī)容量為149GW。可再生能源補(bǔ)貼不能按時發(fā)放，影響了新能源發(fā)電運(yùn)營企業(yè)的現(xiàn)金流，尤其對于光伏企業(yè)更加嚴(yán)峻，因?yàn)檠a(bǔ)貼資金占到光伏電價的近70%，而目前光伏項(xiàng)目納入補(bǔ)貼目錄裝機(jī)占比僅為44%，遠(yuǎn)低于風(fēng)電的71%，很多光伏項(xiàng)目2年沒有拿到補(bǔ)貼。

 

而且，現(xiàn)在的補(bǔ)貼方式，隨著電力體制改革進(jìn)展，也需要做改變。按照電改的方向，電價會逐步取消政府定價，形成以市場為基礎(chǔ)的價格形成機(jī)制，現(xiàn)在政府制定的火電標(biāo)桿電價會逐步取消。所以目前在火電標(biāo)桿電價基礎(chǔ)上的補(bǔ)貼方式，需要做出相應(yīng)調(diào)整。補(bǔ)貼問題如果不能有效解決，會嚴(yán)重影響投資的積極性，最終影響我國應(yīng)對氣候變化自主承諾減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，貽誤光伏風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大好時機(jī)。一個正在冉冉升起的，本可以領(lǐng)先全球的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)可能因此而夭折。

 

因此，國家希望通過引入綠證制度作為補(bǔ)貼制度的補(bǔ)充，以緩解中國可再生能源發(fā)展的突出難題。

 

綠證時代來臨 平價上網(wǎng)之路還有多遠(yuǎn)？

 

(圖片來源：國家可再生能源信息管理中心)

 

中國的綠證制度目前還處于試行階段，到底該如何將這一新鮮事物推廣開來，并取得成效，是今后一段時間內(nèi)政策制定者應(yīng)該多多思考的問題。但就現(xiàn)在來看，中國的綠證制度將如何推行呢?答案是分四部分。

 

建立綠色電力證書自愿認(rèn)購體系。國家將鼓勵各級政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會機(jī)構(gòu)和個人在全國綠色電力證書核發(fā)和認(rèn)購平臺上自愿認(rèn)購綠色電力證書，作為消費(fèi)綠色電力的證明。根據(jù)市場認(rèn)購情況，自2018年起適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強(qiáng)制約束交易。

 

試行綠色電力證書的核發(fā)工作。國家依托可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)，試行為陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)(不含分布式光伏發(fā)電)所生產(chǎn)的可再生能源發(fā)電量發(fā)放綠色電力證書。風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)通過可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)，依據(jù)項(xiàng)目核準(zhǔn)(備案)文件、電費(fèi)結(jié)算單、電費(fèi)結(jié)算發(fā)票和電費(fèi)結(jié)算銀行轉(zhuǎn)賬證明等證明材料申請綠色電力證書，國家可再生能源信息管理中心按月核定和核發(fā)綠色電力證書。

 

完善綠色電力證書的自愿認(rèn)購規(guī)則。綠色電力證書自2017年7月1日起正式開展認(rèn)購工作，認(rèn)購價格按照不高于證書對應(yīng)電量的可再生能源電價附加資金補(bǔ)貼金額由買賣雙方自行協(xié)商或者通過競價確定認(rèn)購價格。風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)出售可再生能源綠色電力證書后，相應(yīng)的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補(bǔ)貼。綠色電力證書經(jīng)認(rèn)購后不得再次出售，國家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)對購買綠色電力證書的機(jī)構(gòu)和個人核發(fā)憑證。

 

做好綠色電力證書自愿認(rèn)購責(zé)任分工。國家可再生能源信息管理中心依托可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)，建設(shè)和管理全國綠色電力證書核發(fā)和認(rèn)購平臺，做好風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)的綠色電力證書核發(fā)工作，并組織開展全國綠色電力證書認(rèn)購工作。國家可再生能源信息管理中心定期統(tǒng)計并向全社會發(fā)布風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)綠色電力證書的售賣信息。

 

各風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)負(fù)責(zé)按照相關(guān)要求及時在國家能源局可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)填報信息;各電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)做好補(bǔ)貼核減工作，并協(xié)助做好發(fā)電項(xiàng)目結(jié)算電量的復(fù)核。

 

綠證不會取代補(bǔ)貼

 

縱觀目前已經(jīng)實(shí)施綠證制度的20余個國家，如果推行得力，綠證確實(shí)可以完全取代財政補(bǔ)貼制度，以荷蘭為例，自20世紀(jì)90年代末荷蘭自發(fā)建立了綠色證書交易系統(tǒng)，開始推廣綠電力以來，可再生能源事業(yè)取得了前所未有的發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，最近幾年荷蘭用戶對綠色證書的需求日益高漲。2008年，荷蘭采購綠電的家庭用戶占總用戶的38%，2010年已達(dá)44%，目前家庭用戶比例高達(dá)66%以上。

 

如此高比例的荷蘭家庭用戶購買綠電，應(yīng)歸功于荷蘭的綠電價格基本達(dá)到灰電(來源于煤炭、石油、天然氣等化石能源)的價格，除了荷蘭本國海上風(fēng)力發(fā)電的綠電價格高昂外，越來越多的綠電套餐包月價跟灰電價格趨同，甚至更便宜。

 

但在中國，綠證是否會立即替代補(bǔ)貼制度呢?我們先來算一筆賬。根據(jù)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》中的規(guī)定，“風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)出售可再生能源綠色電力證書后，相應(yīng)的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補(bǔ)貼。”這就意味著可再生能源行業(yè)在補(bǔ)貼和賣證書中只能是二選一。“認(rèn)購價格按照不高于證書對應(yīng)電量的可再生能源電價附加資金補(bǔ)貼金額由買賣雙方自行協(xié)商或者通過競價確定認(rèn)購價格。”證書的上限價格即為該綠色電力的補(bǔ)貼強(qiáng)度。

 

國家把風(fēng)電劃分為四類資源區(qū)，全國所有省份的風(fēng)電項(xiàng)目，共有34個補(bǔ)貼強(qiáng)度，補(bǔ)貼強(qiáng)度分布于0.0866~0.2495元/kWh之間，其中73.5%的地區(qū)風(fēng)電補(bǔ)貼強(qiáng)度集中在0.15~0.25元/kWh之間;光伏電站劃分為三類資源區(qū)，全國所有省份的光伏項(xiàng)目共有37個補(bǔ)貼強(qiáng)度，補(bǔ)貼強(qiáng)度分布于0.3253~0.5295元/kWh之間，其中83.8%的地區(qū)，光伏電站的補(bǔ)貼強(qiáng)度集中在0.35~0.5元/kWh之間。也就是說，有73.5%風(fēng)電綠證單價落在86.6~249.5元之間，有83.8%的光伏綠證單價落在350~500元之間，競爭力孰強(qiáng)孰弱一目了然，如果一旦取消補(bǔ)貼，光伏行業(yè)勢必受到致命打擊。

 

好在政策制定部門已經(jīng)充分考慮了這一情況。

 

關(guān)于“綠證”和“補(bǔ)貼”的關(guān)系，國家可再生能源信息管理中心副處長徐國新表示：“綠證交易是將售出量作為核減補(bǔ)貼的唯一依據(jù)，換言之，不申請綠證、申請綠證不掛牌、掛牌沒賣出去的，以上行為都不影響任何發(fā)電企業(yè)獲得補(bǔ)貼。而且發(fā)電企業(yè)賣出1個綠證，我們也只是通知電網(wǎng)企業(yè)來核減1000度電，不會影響到以前，也不會影響到以后所有新能源發(fā)電企業(yè)獲得國家補(bǔ)貼的行為。”

 

國家能源局新能源和可再生能源司副處長李鵬則表示：“美國用了大概10年時間，自愿認(rèn)購占到了新能源消費(fèi)市場的1/3，我們相信，不管在哪個國家，自愿認(rèn)購市場都是一個漸進(jìn)的市場，寄望在很短時間內(nèi)大幅度替代補(bǔ)貼是不可能的。我們營造自愿認(rèn)購市場的初衷，更多是凝聚社會共識，這對推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。”

 

“綠證有在其他國家推行比較成功的先例，所以中國政府希望借鑒綠證的方式來解決清潔能源補(bǔ)貼問題，但短期內(nèi)替代補(bǔ)貼很難實(shí)現(xiàn)。取消光伏補(bǔ)貼會有一個過程，預(yù)計光伏補(bǔ)貼會延續(xù)到2020年以后。目前，大部分已投運(yùn)光伏電站仍僅適用于補(bǔ)貼機(jī)制，而且國家補(bǔ)貼政策將具備可持續(xù)性。未來國家對新能源發(fā)展扶持，仍將是各類政策的‘組合拳’。”

 

國外綠證，成敗皆有

 

綠證制度自然不是中國首先發(fā)明的，一般認(rèn)為綠證制度最早是在美國隔周實(shí)施配額制的過程中開始實(shí)施的，在歐盟，丹麥?zhǔn)堑谝灰?guī)劃該綠證或配額制度的國家，1998年荷蘭政府頒布的電力法令中規(guī)定將要引進(jìn)綠證計劃，但是最早正式實(shí)施是發(fā)生在2002年的英國，隨后在意大利、比利時、波蘭和瑞典實(shí)施。那這些國家有哪些值得中國借鑒的經(jīng)驗(yàn)?zāi)?

 

首先來看比較成功的美國，美國配額制履責(zé)主體(通常是售電公司)的責(zé)任核查、計量以可再生能源證書(Renewable Energy Certificates,RECs，以下簡稱證書)形式實(shí)現(xiàn)。美國的配額制規(guī)定每兆瓦時可再生能源電力的產(chǎn)生，即同時生成一個證書。證書與可再生能源電力捆綁，并在發(fā)電公司和售電公司之間交易。可再生能源電力到終端用戶即被消費(fèi)掉，而證書則被留在了售電公司，用以被核查。滿足配額要求的多余證書可在售電企業(yè)之間通過電網(wǎng)進(jìn)行交易。可再生能源電力和綠色證書生產(chǎn)、交易、銷售的每一個環(huán)節(jié)均有電網(wǎng)間建立的“追蹤系統(tǒng)”負(fù)責(zé)計量和監(jiān)測。

 

各州的公共事業(yè)管理局負(fù)責(zé)考核和監(jiān)管配額指標(biāo)的完成情況，并制定了嚴(yán)格的懲罰機(jī)制。如德克薩斯州公用事業(yè)監(jiān)管法及具體細(xì)則規(guī)定，對未完成配額義務(wù)的履責(zé)主體處以50 美元/ 兆瓦時(約合0.32 元/ 千瓦時)或在義務(wù)期內(nèi)綠色證書交易平均價格200% 的罰款。通常允許責(zé)任主體選擇價格較低的處罰措施，但處罰措施要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于履行義務(wù)的成本。

 

美國有著良好的清潔能源公眾教育，自愿認(rèn)購市場非常繁榮。2016 年初，蘋果公司宣稱其在全球93% 的設(shè)施用電完全使用可再生能源，即通過自愿認(rèn)購綠色證書得以實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，可再生能源配額制的容量占全美電力零售市場的55%。自2000年以來有60%的可再生能源發(fā)電量源于各州可再生能源配額制政策的出臺。預(yù)計美國可再生能源配額制總需求將從2015年的215TWh增長到2030年的431TWh。

 

再來看已經(jīng)取消綠證制度的英國。英國能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的新能源補(bǔ)助政策分為兩部分：小型的新能源設(shè)備的發(fā)電上網(wǎng)補(bǔ)貼政策和大型的可再生能源設(shè)備相關(guān)的可再生能源配額責(zé)任制(簡寫作RO)，類似于中國的綠色電力證書制度。

 

RO資質(zhì)發(fā)電運(yùn)營商每月向能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)報備預(yù)測發(fā)電量，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)則根據(jù)其發(fā)電量頒發(fā)相應(yīng)的RO證書(ROC);風(fēng)光發(fā)電運(yùn)營商向售電公司或中間商販?zhǔn)跼OC，發(fā)電運(yùn)營商就可以獲得除在電力市場中售電之外的收入，以補(bǔ)助其前期投資成本;然后售電公司需要向能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)證明他們購買了足額的ROC。對于沒有達(dá)到ROC購買標(biāo)準(zhǔn)的公司，必須要向能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)繳納罰金;能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)會將這筆罰金分配給購買了足額ROC的售電公司。

 

但英國政府已于2017年3月31日正式停止新的RO項(xiàng)目認(rèn)證。原因有二，其一英國為了達(dá)到歐盟制定的目標(biāo)，前期必須加大可再生能源項(xiàng)目的上馬速度，難度頗大;其二，通過RO這種固定的低風(fēng)險補(bǔ)貼方式，政府可以獲取在相關(guān)領(lǐng)域大量的投資。但這種低門檻的準(zhǔn)入制度只會不斷加重民眾的電費(fèi)負(fù)擔(dān)，而很難實(shí)現(xiàn)可再生能源行業(yè)的量變到質(zhì)變。

 

總結(jié)以上兩國，我們會發(fā)現(xiàn)，美國的成功在于四個原因。首先是政府的支持和推廣，包括像美國的環(huán)保組織都會去支持、積極參與到這個過程當(dāng)中，去幫助宣傳綠電。同時還有非政府組織影響力非常之大，尤其是他們可以幫助宣傳，鼓勵大家去購買綠電。其次，綠色計劃實(shí)驗(yàn)室，他們可以去設(shè)計一些產(chǎn)品，然后進(jìn)行推廣;再次，完善的電力市場競爭機(jī)制，民間資本進(jìn)入電力行業(yè)，新舊企業(yè)間展開激烈競爭，這使很多企業(yè)和個人愿意參與到綠電的購買當(dāng)中，他們對于綠電市場的增長也是非常關(guān)鍵的;最后，除綠色證書之外還有生產(chǎn)退稅和投資退稅，美國的成功之處就在于多元化的補(bǔ)貼政策。

 

相應(yīng)的，英國推出REC是失敗的，原因在于RO這種固定的低風(fēng)險補(bǔ)貼方式準(zhǔn)入制度過低，使得民眾電費(fèi)負(fù)擔(dān)過重;綠色電力證書只是讓大家自愿購買，購買者難免動力不足;而且，英國的綠色證書交易市場不同于美國，英國的綠證交易市場趨向于將歐洲的可再生能源統(tǒng)一化，且交易活動被大電力公司所壟斷，缺乏競爭性綠色電力零售市場經(jīng)驗(yàn)，綠證的流動性較差。

 

綠證制度尚需完善

 

以目前的綠證制度來看，確實(shí)在減輕政府補(bǔ)貼壓力的同時也讓企業(yè)有了另一種選擇，在找到可再生能源的消費(fèi)者后，不用等待政府補(bǔ)貼，提前拿到現(xiàn)金。這點(diǎn)來說對企業(yè)來說吸引力確實(shí)蠻大，但要享受這一好處，企業(yè)也必須付出一定的代價。

 

首先，企業(yè)要騰出一部分時間和精力，安排人手負(fù)責(zé)將符合條件的風(fēng)電或太陽能電力生成綠色電力證書;其次，企業(yè)需要組建一支團(tuán)隊(duì)或者找到一個專業(yè)的中間方售賣綠色電力證書;然后，提前拿到現(xiàn)金，但喪失了未來可能獲得的可再生能源補(bǔ)貼，而且拿到的現(xiàn)金比未來獲得的可再生能源補(bǔ)貼少。

 

針對這一問題，國家能源局新能源與可再生能源司的一位官員曾撰文指出，“不是所有的新能源發(fā)電項(xiàng)目都可以獲得(綠色)證書。因?yàn)樽C書交易的價格主要是對財政補(bǔ)貼的替代，所以對于市場化程度較高、具備競爭優(yōu)勢的水電和未實(shí)行分?jǐn)倷C(jī)制的核電并無綠色證書的需求。”

 

為避免全社會成本太高，綠證制度應(yīng)優(yōu)先應(yīng)用于具備較大成本下降空間、與化石能源成本比較接近的風(fēng)電和光伏電站項(xiàng)目。而對尚處于產(chǎn)業(yè)化初期需要加大政策扶持力度的海上風(fēng)電、分布式光伏發(fā)電、太陽能熱發(fā)電建議仍延續(xù)目前標(biāo)桿電價的扶持政策體系，即從全社會征收附加分?jǐn)偅钡疆a(chǎn)業(yè)技術(shù)體系逐步完善，成本有較大幅度下降為止，甚至可以采取特許權(quán)招標(biāo)的模式，鼓勵通過良性的市場競爭迅速降低成本。在此之前，可以考慮由國家適度控制發(fā)展規(guī)模，避免對高成本的新能源發(fā)電項(xiàng)目激勵過度導(dǎo)致建設(shè)規(guī)模過大，最終推高全社會的用能成本。

 

目前來看，相比補(bǔ)貼，綠證對企業(yè)來說不夠舒服和友好，但新能源企業(yè)卻也沒有其他更好的選擇了。雖然綠證不如直接補(bǔ)貼來得舒服，但有競爭優(yōu)勢的企業(yè)會變壓力為動力，進(jìn)一步搶奪市場份額。

 

國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心原主任李俊峰認(rèn)為綠證的推行落實(shí)有三個問題需要解決：第一，綠色證書是一個市場機(jī)制，必須確立綠色證書的法律地位。也就是證書法律的有效性和時效性，認(rèn)證、交易、注銷都必須有一套嚴(yán)格的程序。何時消納完，何時注銷。綠電消納后再轉(zhuǎn)讓是不允許的。任何一個環(huán)節(jié)出了問題，都會導(dǎo)致系統(tǒng)的崩盤。

 

第二，綠證必須有價值，市場是遵從價值的，必須有政府規(guī)定的最低價格保障，否則無法起到推動綠電交易的作用。尤其在電力供應(yīng)寬松的條件下，價格會大幅度下滑。核電已經(jīng)出現(xiàn)這樣的情況，國家規(guī)定核電上網(wǎng)標(biāo)桿電價0.42元/度，紅沿河核電站去年參加交易競價的價格是0.15元。綠色電力價格大幅下降不能體現(xiàn)價值。國家應(yīng)該提供樓板價作為最低保障。

 

第三，解決消納過程中的物理通道問題。比如化工和水泥企業(yè)購買了綠色電力，必須要消納掉這些綠色電力才可以。如果不消費(fèi)只是購買證書，對綠色電力消納并不能起到作用。和股票完全不同，股票是一個證書，交易股票就是證書之間的相互買賣，購買之后可以分紅、轉(zhuǎn)賬，但是證書并不能轉(zhuǎn)讓升值。交易的目的就是促進(jìn)綠色能源消納，能源買了之后不消費(fèi)是沒有任何價值的，所以必須解決綠色電力輸送通道的問題，才能緩解棄風(fēng)棄光。

 

另外，國際經(jīng)驗(yàn)來看，綠色證書必須與其他政策相配套，包括稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼政策以及靈活地計劃等等，不能指望一個政策解決綠色能源發(fā)展過程中的所有問題。

 

與此同時，也有聲音認(rèn)為業(yè)界不應(yīng)該將綠證單純作為補(bǔ)貼制度的替代品，水電水利規(guī)劃設(shè)計總院副院長易躍春就認(rèn)為，綠證作為解決補(bǔ)貼不足的一種重要手段，但單靠綠證并不能完全解決補(bǔ)貼拖欠的問題。“解決補(bǔ)貼拖欠的問題還需要‘多管齊下’，一方面，最根本的還需要依靠技術(shù)進(jìn)步、規(guī)模效應(yīng)來降低光伏發(fā)電的可再生能源度電成本，進(jìn)而減少單位度電補(bǔ)貼強(qiáng)度需求;另一方面，需要考慮如何把有限的補(bǔ)貼資金更好的發(fā)揮其使用效率;另外，通過賦予可再生能力‘綠色消費(fèi)’這個概念之后，發(fā)揮其社會效益，來有效彌補(bǔ)可再生電價補(bǔ)貼的缺口。”