同時，當時電力體制改革任務很重，且處于變動時期。期間，根據黨中央、國務院的改革部署，以建立現代企業制度為目標的電力體制改革規范而穩步地推進，國家電力公司成立，電力部撤銷，政企分開邁出實質性步伐；以“兩改一同價”政策出臺為標志，農村電氣化事業進入前所未有的快速發展階段，農電體制改革也隨之全面開展并取得重大成果。

 

另外，“九五”初期我國經歷了從未有過的亞洲金融危機的影響，直接導致電力供需形勢劇變。在黨中央、國務院的領導下，電力工業努力適應經濟形勢的轉變，戰略性結構調整取得了歷史性的進步，全國電力裝機容量突破了3億千瓦，基本完成了電力“九五”計劃確定的發展目標。

 

總體來講，在國內外復雜環境和行業改革中，“九五”期間電力工業逐步擺脫傳統計劃經濟的發展模式，開始走上市場經濟發展的軌道；同時，“九五”電力行業存在的突出問題也對行業此后的發展形成了很大影響，有許多問題至今未得到很好解決，值得總結回顧、比照鏡鑒。

 

編制工作啟動早

 

電力“九五”計劃制定工作的一大特點就是啟動早。雖然電力“九五”計劃是從1996至2000年，但其編制工作從1993年就開始了，所以時間充裕。

 

具體而言，1993年八屆人大決定撤消能源部成立電力部。電力部一成立就開始了電力“九五”規劃的編制工作。根據國務院和原國家計委的部署，電力部部黨組和史大楨部長對 “九五”規劃的研究制定工作高度重視，圍繞“九五”電力發展思路和2000年發展目標進行過多次研究。電力部規劃計劃司（以下簡稱“部計劃司”，當時我任副司長，分管規劃工作）牽頭組織和負責相關工作，我們及時以電力部辦計[1993]025號文下發了《關于編制全國電力長期規劃的補充通知》和辦計[1993]252號《 關于電力工業2020年規劃編制工作有關事宜的通知 》，并在大連召開全國電力計劃工作會議，進行具體部署，從而啟動了編制“九五”計劃的各項準備工作。

 

統一各地規劃廣度和深度

 

準備工作涉及方方面面，很龐雜。我們首先是認真總結、修訂了《電力工業“八五”計劃及十年規劃》，從而對電力工業改革和發展的現狀有了一個準確、客觀的認識和把握，為制定“九五”計劃打好了基礎。

 

做全國規劃還有一項工作就是要加強協調、溝通，統一思想認識，規范編制要求，這樣才能保證各地方規劃工作的廣度和深度。在這方面，我們做了大量工作。

 

例如，1993年6月部計劃司分別聽取了各電管局（電力局）關于編制“九五”計劃情況的匯報，會后再次發文布置編制“電力‘九五’計劃和2010年規劃”的工作，要求各電管局（電力局）按統一格式和內容在1993年年底前上報“九五”計劃和2010年設想。在此基礎上，部計劃司吸收各單位意見，進一步組織起草、修改“全國電力‘九五’計劃（草案）和2010年設想”。

 

1993年10月7日至11月6日，部計劃司在京召開座談會分期分批與各網省電力局進行了交流，主要就“八五”計劃的調整、“九五”計劃的安排及2010、2020年電力規劃思路交換了意見。同年12月1日，部計劃司將大家有共識的東西集中起來，形成并下發了《關于發送各網、省局2020年電力規劃交換意見座談會紀要的通知》（計規[1993] 270號文），就進一步做好規劃的主要內容提出了原則性意見。其中，針對各省“九五”計劃建設規模安排偏大問題，我們要求各網省局認真做好資金、設備平衡工作，抓緊“九五”投產項目的前期工作，進一步調整“九五”規劃建議，提出切實可行的方案報部。

 

這一點需要特別說一下，當時各地方因為缺電，所以報上來的建設規模都很大，但這是不切實際的，因為當時資金和設備都很緊缺。例如，在設備方面，那時電力設備國產化和制造水平很低，全國生產的主機設備數量有限，都是對號入座，就是說，國家批了的電站項目，制造廠能保障設備供應，沒批的項目就沒有設備保障。所以，制定規劃首先要根據這些限制條件進行平衡，因為不平衡的規劃是不能稱之為規劃的。平衡很重要。

 

1994年2月部計劃司下發《對2020年電力發展規劃編寫的參考意見》的通知（計規劃[1994]35號），提出編寫2020年電力發展規劃的具體內容，要求在修改本地區電力規劃報告時，進行統一規范，以便與全國總的規劃內容協調。

 

經過兩年多努力，各網省局都陸續編制了電力“九五”計劃建議，雖然內容深度較以往有了進步，但仍深淺不一，有的甚至還沒有體現社會主義市場經濟的客觀要求。為此，1995年3月，部計劃司又印發了（計規劃[1995]31號）《電力發展“九五”計劃內容深度要求》的通知和《電力發展“九五”計劃主要附表》，要求各電管局、電力局按此要求修訂當地的電力發展“九五”計劃建議，即進一步明確了計劃的深度和廣度；在具體操作上，就是要實事求是地填寫各種附表。換言之，各地照表報送就行了，所以比較規范統一。

 

破解資金短缺難題

 

還有一項重要工作就是要解決資金短缺問題。

 

當時籌措電力項目資本金，除了企業自有資金外，電力建設基金是重要的政策性資金（注：經國務院批準，自1988年1月1日起至1995年12月31日，各省、自治區、直轄市實行了征收地方“電力建設資金”，每千瓦時用電量兩分錢，后稱“電力建設基金”政策）。1994年11月，部計劃司、北京水利電力經濟研究所提出《關于征收電力建設資金的調研報告（討論稿）》。

 

這是一項重要的工作。該報告對1988-1993年電力建設資金征收情況進行了調研，對我國電力建設資金征收、使用過程中存在的問題進行了分析總結。結論就是，這項政策的實施，不僅為地方“集資辦電”提供了一部分穩定的資金來源，促進了電力工業的發展，而且緩解了各地嚴重缺電局面和電力建設資金不足的矛盾。

 

所以我們的調研認為，在我國由計劃經濟體制向市場經濟體制的過渡時期，正好也是“九五”時期，在電力工業本身靠電價不能取得自身發展資金的條件下，采用征收電力建設資金的方式作為一項過渡措施，是十分必要的。所以，我們建議國家在“九五”期間繼續執行這一政策。這一建議最終也被國務院采納了，從而保證了電力“九五”計劃資金的到位。

 

從資金和設備問題也可以看出，搞規劃并不是在辦公室里比比劃劃，要搞多少電源、電網，而是有許多工作要與國家規劃和有關部門相互銜接。只有這些問題落實了，才能算是一個比較可行的規劃。

 

“先聽電力‘九五’計劃匯報”

 

在規劃有了大致的東西后，我們在1995年2月8日向時任國務院副總理鄒家華作了匯報。時任電力部史大楨部長、分管規劃（計劃）的查克明副部長主要匯報了電力工業的現狀、發展規劃、電力發展中的若干問題（包括電力發展速度的考慮，在建規模問題，電力建設資金問題，集資辦電政策要穩定和進一步拓寬問題，加強電網建設問題，水電開發與水電投入問題，推進電力項目利用外資問題，關于適時推進電價改革問題）。

 

鄒家華副總理沒有官架子，期間有很多插話。匯報后鄒家華副總理說，“我認為電應該給予優先考慮。沒有電，上了其它項目也白搭，有電就好辦了。因此我第一個就聽電力的‘九五’計劃匯報，然后，再聽其他行業匯報。我知道聽其他行業匯報，電總是不夠的。到‘九五’末電力的緊張程度總應該比‘八五’末緩和一點吧，‘八五’缺電20%，‘九五’要降一點，在資金和煤炭供應上都要保電。（李鵬）總理最近也說今年電這么安排（電力開工規模安排少）是不行的。到2000年電力裝機總規模就定為2.9-3.0億千瓦，按這個目標去組織計劃、落實條件。”

 

他還說，“請計委和電力部商量，搞一個象‘汽車產業政策’那樣的‘電力產業政策’，研究細一點，至少管5年。‘電力產業政策’要包括以下內容：電力部作為國務院電力行業主管部門，全國電力規劃應由電力部統籌安排；電廠大家辦，電網國家辦。電網實行‘四個統一’（即統一規劃、統一建設、統一調度、統一管理）。電廠與電網要分開（這是新的要求，當時是廠網不分的）；要貫徹‘火水并舉，因地制宜’的方針。火電要重點抓好三件事：一是坑口電廠建設，二是與環境保護通盤考慮，三是搞好煤、電、運平衡。水電要實行‘流域梯級滾動’開發，要以流域公司的形式組織開發，并實行‘大中小結合、高低水頭結合’，水電的比重要提高，要研究水電發展的政策。我曾對國家稅務總局項懷誠副部長說過，水電沒有進項稅可扣，按17%的稅率納稅是有問題的。還要研究新能源，如太陽能、風能、潮汐能等開發的政策；投資政策包括利用外資政策和規劃等。”

 

可以看出，鄒家華副總理認為電力產業政策應該包括哪些內容。同時，他也發現了很多問題，并且提出了明確意見。但是很多工作遲遲沒有推進，例如，水電的進項稅抵扣問題到現在都沒有解決。

 

鄒家華副總理還說，“李鵬總理對電力很關心，他回來后，電力的‘九五’計劃向他匯報一次。”

 

一般情況下，匯報到副總理就可以了，但是李鵬總理以前長期在電力行業做領導工作，是電力專家，所以鄒副總理讓我們再向李鵬總理匯報一次。

 

國家領導人作出重要指示

 

會后，我們根據鄒家華副總理的指示，電力部又組織開展了多項研究工作。并于1995年5月，部計劃司在天津薊縣、湖南長沙和浙江杭州分三片召開了全國“九五”電力規劃工作座談會，我們請了國家計委、國家經貿委和國家開發銀行的同志到會指導。電力部主管規劃（計劃）的查克明副部長到會做了講話，各網省局的分管領導和從事電力規劃計劃的同志，以及各相關單位和機構的專家提出了很多很好的意見和建議。這次會議研討、理順了全國和各地區規劃思路和規劃重點，進一步完善了電力工業“九五”計劃（草案）。

 

1995年5月31日，李鵬總理聽取了電力工業“九五”計劃匯報。匯報后李鵬總理指示：

 

（1）根據中國能源資源的分布狀況，電力工業的發展要實行火電和水電并舉，以核電為補充，積極發展電網，多家辦電，多渠道籌資辦電的方針。

 

（2）“九五”時期電力建設規模搞多大，首先需要對電力需求有一個共識。“九五”經濟增長速度可能會達到8%-9%，從目前經濟增長勢頭看，也是可以做到的。中國電力需求彈性系數考慮到節約用電的因素，在“九五”時期大體上應該保持在0.8。五年新增裝機7000萬-8000萬千瓦，才能基本適應國民經濟和社會發展對電力的需求，才能從全國范圍內基本克服“拉閘限電”的現象。

 

（3）要特別重視節約能源。把電力需求彈性系數降下來，把每千瓦裝機的造價降下來，是節約資金和節約電力的標志。降低造價最有效的辦法是按合理工期施工，這就要求資金、設備都能按時到位。

 

（4）在電力建設方針上，可能需要有所調整。火電比重要下降，水電比重要增加。核電是一種清潔的能源，要適當發展，在“九五”期間只能作為一種補充能源，到下世紀可能加大發展的力度。適當發展燃氣—蒸汽聯合循環機組。

 

（5）由于能源資源多分布在西部，西電東送是一個大趨勢。水電要東送，火電應多建坑口電廠和超臨界高效率的節能型機組，并以輸電代替輸煤，減少運煤的壓力，也有利于西部的經濟發展。

 

（6）“九五”期間，火電要加大坑口電廠的比重，加大到占火電的40%,要大力進行老電廠舊機組的改造。“九五”要為下世紀前10年做準備，加大水電的比重。水電要走出一條“以電養電”滾動發展的路子，三峽建設一部分資金就是靠葛洲壩的利潤和折舊提供的。

 

（7）隨著三峽工程的建成，可以預見將形成一個基本覆蓋全國大部分地區的全國性的統一聯合電網。

 

（8）電力建設能否跟得上去，既要看資金到位情況，也取決于產業結構和技術進步的狀況。電力建設需要多少投資，按現在水火電每千瓦平均動態造價7000元計算，總投資大體是5000億元。投資構成，按照“多家辦電”的政策可以考慮，中央出40%，地方出40%，利用外資20%。投資怎么解決？按照發揮幾個積極性、多渠道籌資的原則，辦法有四條：一是每千瓦時電繼續加2分錢，作為電力建設基金在預算中列收列支。二是利用外商直接投資。三是利用我們的外匯儲備。四是利用國外買方信貸，進口一些設備。電價政策要整頓，加以規范。

 

通過上述指示內容可以看出，李鵬總理對于能源電力非常熟悉，他的指示既有大的方針，也有具體的主意。

 

上報電力工業“九五”計劃

 

此后，我們根據李鵬總理和鄒家華副總理對電力工業“九五”計劃的一系列重要指示進行了多次深入研究。在此基礎上，再次對全國電力工業“九五”計劃做了修訂，經電力部黨組討論后，史大楨部長于1995年6月23日審定簽發，電力部以“電計[1995]368號文”正式上報國家計委。

 

1995年9月，黨的十四屆五中全會明確提出了國民經濟和社會發展“九五”和2010年遠景目標的建議，即2000年，全面完成現代化建設的第二步戰略部署，在我國人口將比1980年增長3億左右的情況下，實現人均國民生產總值比1980年翻兩番：基本消除貧困現象，人民生活達到小康水平；加快現代企業制度建設，初步建立社會主義市場經濟體制。2010年實現國民生產總值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加寬裕，形成比較完善的社會主義市場經濟體制。

 

根據上述總體要求，1995年11月我們在河北涿州召開了專家咨詢會，再一次專門聽取專家們的意見和建議，電力部相應又提出了一些修訂建議。

 

國內外環境出現新特點

 

由于電力“九五”計劃制定工作啟動早，有充裕時間進行研究、協調、討論，所以在1996年全國“兩會”后很快就對外公布了。

 

但在實施過程中，“九五”期間，電力工業發展所面臨的國內外環境有了很多新特點。在國際上，經濟全球化進程加快。1997年，亞洲又發生了金融危機。在國內，針對1993年以來的通貨膨脹過高的矛盾和抵御金融風險的要求，國家采取了收縮信貸，緊縮財政，壓縮新開工項目等一系列宏觀調控措施，逐步實現了經濟“軟著陸”。

 

在這種情況下，從1997年下半年開始，我國各類商品供需形勢發生了根本性變化，由供不應求到基本平衡，包括電力等商品都出現供大于求的局面，同時結構性矛盾凸現出來。這一點和當前情況有些相似。

 

到了1998年3月九屆人大組成了新一屆政府，新任國務院總理朱镕基又出臺了一系列改革措施，如改革政府機構（包括撤消電力工業部），改革金融體制以及改革住房、醫療、養老保險等，提出三年國企脫困的目標，進一步深化國企改革，調整國民經濟結構的步伐大大加快。

 

為了拉動經濟增長，從1999年開始，國家又實行了積極的財政政策和穩健的貨幣政策，加大基礎設施投入，啟動內需，保持經濟持續健康發展。因此“九五”期間我國經濟增長速度呈現前期、中期逐年減緩，后期又出現回升的局面。

 

需要說明的是，經國務院批準，1997年1月成立國家電力公司，公司規劃部門為計劃投資部。到1998年3月電力部撤消，在此期間國家電力公司與電力部雙軌運行。

 

逐年優化調整

 

面對這些變化，我們以結構調整為重點，不斷滾動調整電力“九五”計劃。

 

1997年2月，部計劃司根據全國經濟工作會議、全國計劃工作會議以及全國電力工作會議精神要求，以計規劃[1997]12號文要求各網、省局認真研究電力市場，對電力“九五”計劃項目進行滾動優化、調整、清理。

 

1998年1月，電力部下發電計[1998]15號“關于調整電力結構、優化滾動修訂‘九五’后三年計劃的通知”，要求各單位主要領導及主管領導要直接領導和協調，優化、修訂“九五”后三年計劃。

 

1999年3月，我們以計規劃[1999]31號文轉發了國家計委計基礎(1999)182號《國家計委關于“九五”后期調整電力建設結構有關問題的通知》，要求實行兩個重要轉變：

 

一是電力發展要從過去以供給導向為主，被動地填補供電缺口，轉到以需求導向為主，主動地開拓電力市場上來。

 

二是電力建設要從過去以增加發電能力為主，主要考慮上項目、建新廠，轉到以提高電力質量、水平和效益為主，把有限的增量用到調整電力結構上來。

 

通過上述逐年的調整，可以看出，電力規劃制定后不是“規劃往墻上一掛、文件往下一發”就行了，不能死盯著執行，而是要根據市場靈活調整。“九五”電力規劃作為中期規劃，在這方面做得是好的。

 

從完成情況來看，電力工業“九五”計劃完成情況與規劃目標比較接近。全國發電裝機容量由1995年的2.17億千瓦增加到2000年的3.19億千瓦，超過計劃的6.3%。“九五”期間新增發電裝機1.02億千瓦，年均增長8%。發電量由1995年的10069億千瓦時增加到2000年的13685億千瓦時，完成年計劃的97.8%，年均增長6.3%，基本滿足了國民經濟和社會發展的需要。

 

但值得注意的是，受供需矛盾緩和的影響，“九五”期間電力建設新開工規模偏小。當時由于國家宏觀調控的安排，“九五”期間電力建設新開工規模僅4611.5萬千瓦，比“九五”計劃12310萬千瓦少7698.5萬千瓦。結轉“十五”規模5528.6萬千瓦，比原計劃9930.7萬千瓦少4402.1萬千瓦。這對“十五”期間機組的投產產生了一定影響，尤其是東部一些用電增長較快的地區，所以到了“十五”中后期我國又出現了缺電問題。

 

規劃工作的統籌協調與體制機制建設十分重要

 

研究和制定電力工業發展規劃是能源主管部門的主要任務之一，更是電力規劃部門的最重要的任務。原電力部計劃司緊緊地抓住了這個工作中心，同步研究了電力發展當期規劃（“八五”計劃）與中期規劃（“九五”計劃）、長遠規劃（2010年、2020年遠景目標），總體規劃（電力發展規劃）與各專項規劃（火電、水電、核電、天然氣發電、新能源發電、電網等各類規劃），全國規劃與地方規劃（省級規劃）。

 

各地都是在電力部的指導下同時進行，這就保證了各級各類規劃之間的良好銜接，在規劃定了后，很少有盲目建設、調子不一樣的情況；我們加強了上下協調、溝通，多次召開專家座談會，統一規劃思路和規劃原則，提出規范編制要求，這就保證了規劃研究的質量和深度；我們適時向國家綜合部門、國務院領導匯報，這就保證了堅決貫徹黨中央、國務院的決策。

 

回憶歷史，是為了立足當前，著眼未來。我覺得，電力“九五”計劃制定和實施的這些經驗，對于當前和今后的電力規劃工作有著重要的借鑒意義。電力“十一五”、“十二五”發展規劃沒能對社會公布；當前煤電產能階段性過剩，清潔能源發電“棄水”、“棄風”、“棄光”問題嚴重，從目前采取的措施看，“十三五”仍可能得不到基本解決。造成電力系統發展不協調的原因是多方面的，從規劃工作方面看，“十三五”規劃工作雖有大的進步,但還需要深化改革、創新,在以下兩個方面得到進一步加強：

 

一是需要加強以系統論的思想統籌協調電力規劃。

 

電力系統是由發電、輸電、變電、配電、用電等環節組成的電能生產、傳輸、分配和消費的巨大的復雜系統，它是一個有機的整體，各個環節都是電力系統中的子系統，相互影響和制約。各省級電網也是一個個子系統，通過電網互聯形成全國聯網的大系統。電力系統的特點之一是在目前條件下，電能一般不能大規模儲存，發輸配用瞬間完成，電能生產與消費需隨時保持動態平衡，發電容量和設備都需要一定的備用。而違反系統論的思想研究、制定、管理規劃，肢解、拆分、孤立地編制子系統的規劃，缺乏整個電力系統規劃的統籌協調，就必然要出現象非水可再生能源發電與電力系統中的輸送、消納不匹配等一系列問題。

 

二是需要加強規劃工作體制機制建設。

 

現在國家能源主管部門規劃工作依靠的研究機構都隸屬于企業集團，難免不受企業利益的約束，其研究成果如果影響了本企業的利益，就可能報不上去。而企業研究的規劃成果一般是符合國家的戰略，但也包含著本企業的利益，不一定和國家的戰略、規劃完全吻合。所以，規劃研究機構在主管部門的指導下，一定要獨立、客觀、公正，體現國家規劃的要求和全社會的利益。

 

但更需要注意的是，未來電力發展中還會遇到新情況、新問題，很多難題的解決是需要主管部門有擔當精神的，該拍板的就要拍板，而不是把有分歧的問題掛起來、拖下去不做決定。

 

王信茂

 

曾任水電部西北勘測設計院副院長，能源部、水利部水利水電規劃設計總院副院長，電力工業部規劃計劃司副司長、司長，國家電力公司計劃投資部主任，電力工業部（國家電力公司）三峽工程辦公室主任，國家電力公司動力經濟研究中心主任。上世紀90年代，在原電力工業部規劃計劃司副司長、司長，原國家電力公司計劃投資部主任崗位上，直接參加了電力“九五”計劃的制定及實施工作。