陳國強，陽光時代律師事務所合伙人，中國法學會能源法研究會會員。  

摘要

在未來相當長的時期內，我國化石能源的消費總量很難實現大幅度降低。為此，以能源系統改革來推動綠色經濟的過程中，不僅要發展清潔能源，更需考慮能源清潔問題。發展和推動各類方案與措施，，避免或減少能源開發、銷售及使用過程中對環境的不利影響。

黨的十八大報告中提出了建設“美麗中國”的概念，要求“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”。從我國的能源消費結構來看，單純發展清潔能源未必能滿足我們建設“美麗中國”的需求。未來，社會也許需要轉換一個思路，從能源清潔的角度，重新考慮能源行業發展對生態文明建設的影響。

一、從清潔能源到能源清潔

中國的煤炭消費總量占一次能源的比重一直在70%以上。2011年我國煤炭消費總量35.7億噸，約占一次能源消費總量72.8%。2011年我國石油消費量達到4.6億噸，成為世界第二大石油消費國，石油占一次能源消費比重為18%。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出：到2015年，中國非化石能源占一次能源消費比重達到11.4％。中國政府承諾，到2020年非化石能源占一次能源消費比重將達到15％左右。由此，雖然我國在大力鼓勵發展清潔能源，但在今后相當長的時期內煤炭和石油在能源消費結構中的主導型的地位不會發生根本性的變化。

既然能源消費結構中化石能源所占比例并不會大幅度下降，那么，通過能源系統改革來推動“美麗中國”顯然是不足夠的。可行的思路應該是，實現能源清潔。所謂清潔能源指的是對生態環境友好、排放少、污染程度低的能源，一般指核能和可再生能源；而能源清潔則是指在能源開發、銷售及使用過程中各種以避免或減少對環境的不利影響（減少污染物和溫室氣體的排放，降低生態破壞）為出發點的各類方案和措施，比如推廣能源清潔技術、限制能源利用中的污染物排放等。遺憾的是，由于國家在可再生能源等領域投入了大量資金、出臺了很多鼓勵政策，社會輿論對此領域非常關注，部分程度上導致了對傳統能源清潔利用這個領域的關注減少。

二、化石能源的清潔利用

（一）煤炭資源的開發和利用

我國已開始實施煤炭消費總量控制，并將總量控制目標分解落實到各地政府，實行目標責任管理。《能源發展“十二五”規劃》中規定：到2015年，全國能源消費總量在40億噸標準煤。為此，國家在煤炭開發利用領域積進推動節能減排，在煤炭開發和燃煤發電等領域都制定了相應的污染物排放標準。2012年1月起施行《火電廠大氣污染物排放標準》甚至被稱為世界上最嚴格的標準。總體而言，在大氣污染控制的總體要求，國家對燃煤電廠的強制脫硫和脫硝政策已經非常明確。

但是，上述政策尚不能涵蓋煤炭行業的能源清潔，我們需要全面考慮煤炭開發利用整個生命周期的清潔利用和污染控制，這包括煤炭開發、煤炭洗選、煤炭貯存和運輸、煤炭利用過程中的污染控制。比如，改善煤炭質量，限制高硫份高灰份煤炭的開采與使用，提高煤炭洗選比例，推進配煤中心建設等。我們不僅要關注煤炭開發利用過程中的煙塵、二氧化硫、氮氧化物的污染，還要關注煤炭中重金屬污染，包括選煤、洗煤、煤矸石、燃煤產生煙氣和煤渣中的重金屬污染；關注煤炭礦區環境保護和生態建設，采煤沉陷區和影響區的生態綜合治理、土地復墾等工作。

此外，除在煤炭利用的全生命周期做好污染控制和污染處理外，還應積極推廣整體煤氣化聯合循環發電（IGCC）等煤炭清潔利用新模式，加大熱電聯供，集中供熱，淘汰分散燃煤/油小鍋爐。

（二）石油的開發和利用

2011年我國石油消費量達到4.6億噸，成為世界第二大石油消費國，石油占一次能源消費比重為18%，而世界平均水平為33%，因此可預計未來我國石油消費仍將持續穩定增長。2011年的渤海灣漏油事件讓公眾對海上石油開采過程中可能造成的污染有深刻了解。而就陸上石油開采而言，我國不少油氣田處于環境惡劣的沙漠、荒灘等地區，這些地區的生態環境脆弱，一旦發生污染，也會對生態環境造成嚴重破壞。石油行業體系龐大，生產環節眾多，生產工藝復雜，為了得到原油和石油制成品，在生產過程中會產生大量的廢水、廢氣、廢渣和有毒有害的流體混合物質。此外，石油行業生產流程復雜，特別容易發生因安全生產事故引起的事故性環境污染。在石油行業推行能源清潔是勢在必行。

目前石油行業推行能源清潔主要存在的問題是：

其一，缺乏統一的石油勘探開發利用環境保護法律或法規，不利于從整個生命周期對石油生產消費全過程進行環境污染控制。

其二，缺乏統一的監管部門，責任不清晰：石油行業領域的環境污染和生態破壞事件中，通常大氣、水、土地、植被都會遭受污染影響，環保部門、林業、農業、海洋、水利、自然保護區管理機構等各部門都可以參與監管，導致權責不清。

其三，我國石油行業主體是中石油、中石化和中海油三大央企所組成。若全面推行石油行業的能源清潔，必將導致投資和生產成本增加。在成本未能有效傳導給消費者時候，壟斷企業出于自身利益考慮，通常會利用其央企及壟斷地位，阻礙石油行業的環保標準提高。

三、能源清潔的政策思考

第一，加快能源行業立法，將能源清潔作為立法目的之一，推動制定《能源法》、《原子能法》、《石油天然氣法》、《核電管理條例》，加快修訂《煤炭法》、《電力法》。同時，從立法來看，目前有《節約能源法》、《可再生能源法》和《清潔生產法》，建議從環境保護及可持續發展的角度出發，起草《能源清潔法》或者《能源清潔條例》，或者針對煤炭、石油行業專門進行能源清潔立法。

第二，目前需要加大對傳統能源清潔利用的引導作用，建議專門設立《能源清潔產業發展指導目錄》，對傳統能源的清潔技術從理論研究、技術引進、技術轉化和運用、相關設備的生存、銷售和使用等領域全面梳理，落實相關財稅政策；對能源清潔項目在資格許可、項目審批等環節給予特殊政策優惠。為避免將能源清潔所導致的成本增加直接傳導給消費者或者由企業自行承擔，可以考慮采用稅收優惠政策。比如，可以給予清潔油品在增值稅和消費稅上給予一定的優惠；對分布式發電項目和IGCC項目的上網電價給予稅收優惠。

第三，參考節能審計、碳盤查等領域的經驗，可以對能源開發利用環節的污染排放進行統計，對相關政府部門進行考核，要求逐年降低單位能源消耗中的污染排放值。

第四，加大財政資金對能源清潔領域技術創新、推廣運用的補貼。可以考慮對部分對能源清潔利用有突出作用的技術，由政府采購取得其知識產權然后讓公眾免費使用。