清盤“金太陽”

一輪“金太陽”，升起于中國光伏市場的漲潮期，隕落于全球光伏產(chǎn)業(yè)的退潮期。近4年來，這項(xiàng)以財(cái)政資金力推產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特別舉措耗資百億，飽受爭議，起落之間，劃出了一道充滿爭議的政策軌跡。

2009年，這項(xiàng)工程曾被寄予厚望。此前，中國光伏市場“三頭在外”——原料在外、市場在外、設(shè)備在外，國內(nèi)市場“約等于零”，光伏組件95%以上用于出口。而受2008年金融危機(jī)影響，中國光伏產(chǎn)品出口形勢逆轉(zhuǎn)，迫切需要啟動(dòng)國內(nèi)市場。藉此，中國有關(guān)部委啟動(dòng)了金太陽示范工程，期冀能迅速開啟國內(nèi)光伏發(fā)電規(guī)模化發(fā)展的大門。

然而，這個(gè)用心良苦的政策，在實(shí)施過程中一直陷入企業(yè)“鉆漏洞”與政府“打補(bǔ)丁”的博弈戰(zhàn)。最終，圍繞著金太陽示范工程，跑項(xiàng)目、騙補(bǔ)貼、拖工期、以次充好等傳聞不絕于耳，決策和監(jiān)管者不得不一再調(diào)整政策，審計(jì)署甚至啟動(dòng)了對其補(bǔ)貼資金的重點(diǎn)審計(jì)行動(dòng)。

而此項(xiàng)補(bǔ)貼制度的設(shè)計(jì)瑕疵，在政策出臺之初就顯露端倪，但并未引起決策者足夠重視。其后幾年，當(dāng)該工程在項(xiàng)目審批、補(bǔ)貼發(fā)放、后期監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)相繼出現(xiàn)漏洞時(shí)，監(jiān)管者雖試圖補(bǔ)救，但這一工程的固有“沙漏”始終難以完全堵上。

多方權(quán)衡，有關(guān)部委從今年起下決心不再接受新增金太陽示范工程項(xiàng)目的申請審批，并要求收回未能按期完工的項(xiàng)目補(bǔ)貼，事實(shí)上終止了這一實(shí)施數(shù)年的財(cái)政補(bǔ)貼舉措。但這幾近于“一刀切”的清盤安排，正在引發(fā)了光伏產(chǎn)業(yè)新一輪的震蕩。

“金太陽”為何隕落，反思這項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策的典型軌跡，決策者當(dāng)引以為鑒。

——編者

接到財(cái)政部的清算通知時(shí)，山東大唐發(fā)電有限公司(下稱山東大唐)總經(jīng)理宋偉驚呆了。

山東大唐因“金太陽”項(xiàng)目曾獲得財(cái)政部數(shù)億元的補(bǔ)貼。如今，這些項(xiàng)目被判定為“未完工，取消示范，收回補(bǔ)貼資金”。這意味著公司將受到巨大打擊。宋偉感到難以接受：“這些項(xiàng)目事實(shí)上已經(jīng)并網(wǎng)了”。

同一時(shí)刻，感到意外的還有廣西玉柴新能源有限公司(下稱玉柴新能源)總經(jīng)理奉金華。玉柴新能源投資建設(shè)的30兆瓦金太陽示范工程已并網(wǎng)發(fā)電，而財(cái)政部判定其為“未發(fā)電，取消示范，收回補(bǔ)貼資金”。照此執(zhí)行，玉柴將被收回補(bǔ)貼資金2.4億元。

“金太陽”是國家重點(diǎn)的光伏產(chǎn)業(yè)扶持政策。從2009年起，財(cái)政部聯(lián)合科技部和國家能源局，對于列入名單的太陽能屋頂項(xiàng)目，給予50%到70%的建設(shè)端補(bǔ)貼。四年間共有900多個(gè)項(xiàng)目被列入補(bǔ)貼名單，中央財(cái)政對這些項(xiàng)目的補(bǔ)貼達(dá)200余億元。

5月以來，“金太陽”的財(cái)政補(bǔ)助被要求全面進(jìn)行清算，涉及全國各地百余家涉足金太陽工程的企業(yè)。按財(cái)政部《關(guān)于清算金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金的通知》(下稱“117號文”)，沒有按期完工的項(xiàng)目，要求“取消示范工程，收回補(bǔ)貼資金”；沒有按期并網(wǎng)的項(xiàng)目，則會被“暫時(shí)收回補(bǔ)貼資金，待并網(wǎng)發(fā)電后再來函申請撥付”。

清盤進(jìn)行時(shí)

此輪清算涉及金太陽示范工程項(xiàng)目310個(gè)，財(cái)政部要求追回其中109個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼，涉及資金近百億元

財(cái)政部主導(dǎo)的此次資金清算行動(dòng)，在國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)引發(fā)震動(dòng)。

記者從財(cái)政部和國家能源局指定的檢測驗(yàn)收機(jī)構(gòu)——北京鑒衡認(rèn)證中心(下稱鑒衡中心)了解到，2009年至2011年近八成的金太陽裝機(jī)量，被財(cái)政部要求收回補(bǔ)貼資金，涉及資金“可能超過70億元”。

與“金太陽”業(yè)主一起陷入被動(dòng)的，還有工程承包商(EPC)和光伏組件供應(yīng)商。2010年至2011年，保定英利集團(tuán)共中標(biāo)金太陽項(xiàng)目55個(gè)，現(xiàn)在其中的51個(gè)項(xiàng)目被財(cái)政部要求收回補(bǔ)貼資金。

“如果業(yè)主被收回補(bǔ)貼，就沒有錢給我們結(jié)賬。”英利銷售部門一負(fù)責(zé)人稱，公司恐將為此付出代價(jià)，上億元應(yīng)收賬款將面臨風(fēng)險(xiǎn)。

5月以來，全國各地百余家涉足金太陽工程的企業(yè)，均遭受了117號文的“當(dāng)頭一棒”。

記者輾轉(zhuǎn)獲得的一份清算明細(xì)單顯示，此輪清算涉及金太陽示范工程項(xiàng)目310個(gè)，裝機(jī)總量1295兆瓦，財(cái)政部要求追回其中109個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼，裝機(jī)量共計(jì)998兆瓦，涉及資金近百億元。按財(cái)政部的要求，6月30日是清算的“大限”。

從清算的打擊中清醒過來的“金太陽”業(yè)主，正在通過各種渠道申訴，爭取“赦免”。金太陽工程的主管部委財(cái)政部，仍保持著低調(diào)，不愿多談。

曾長期負(fù)責(zé)金太陽工程的財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司能源處一位官員稱：“我已到基層掛職鍛煉，現(xiàn)在不研究這個(gè)(金太陽)問題了。”

財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司能源處另一位官員則透露：“117號文沒有任何新東西，也不涉及任何政策調(diào)整，沒有透露任何政策信號。”在他看來，金太陽工程做了好幾年了，117號文只是按照以往既定的路在走，進(jìn)行補(bǔ)貼資金的清算“非常正常”。

然據(jù)記者了解，此次清盤的背后故事曲折、博弈激烈，將會引發(fā)中國光伏補(bǔ)貼政策的巨大轉(zhuǎn)折。

諸多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，金太陽工程是政府出于良好愿望出臺的產(chǎn)業(yè)扶植政策。出發(fā)點(diǎn)或是對的，但在項(xiàng)目審批、補(bǔ)貼發(fā)放和后期的監(jiān)管上，頻頻出現(xiàn)問題。運(yùn)行4年后，這一政策弊端盡顯。改弦更張，有關(guān)部委此次清理，是想“徹底翻過這一頁”。

分食鏈條

金太陽工程是典型的制度設(shè)計(jì)缺憾工程，事前補(bǔ)貼，無論采取怎樣的實(shí)施路徑和制度防范，都會有沙漏的存在

2009年7月16日，財(cái)政部、科技部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知》，即“財(cái)建［2009］397號文”，決定綜合采取財(cái)政補(bǔ)助、科技支持和市場拉動(dòng)方式，加快國內(nèi)光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展，并計(jì)劃在兩年至三年內(nèi)，采取財(cái)政補(bǔ)助方式，支持不低于500兆瓦的光伏發(fā)電示范項(xiàng)目。

彼時(shí)，中國光伏行業(yè)的問題是“三頭在外”——原料在外、市場在外、設(shè)備在外，光伏的國內(nèi)市場“約等于零”。受國際金融危機(jī)影響，出口形勢已急轉(zhuǎn)直下。鑒衡中心主任秦海巖稱，2009年所面臨的問題是“必須啟動(dòng)國內(nèi)光伏市場”。

但金太陽工程的實(shí)施過程中，行賄、騙補(bǔ)、工程延期、質(zhì)量低劣等社會傳聞不斷，使得這個(gè)政策面臨被決策者否定的尷尬。

記者獲悉，國家審計(jì)署已將金太陽工程列入重點(diǎn)審計(jì)范圍，清查財(cái)政補(bǔ)貼資金是否有違規(guī)問題。

在更高決策層的關(guān)注和審計(jì)署高壓下，財(cái)政部決定，將所有金太陽工程的財(cái)政補(bǔ)助資金進(jìn)行清算。

金太陽工程的一大特點(diǎn)，是“初投資補(bǔ)貼”，即用財(cái)政收入直接補(bǔ)貼工程建設(shè)。與其對應(yīng)的是“度電補(bǔ)貼”，即根據(jù)電站建成后的發(fā)電量進(jìn)行補(bǔ)貼，目前為絕大多數(shù)國家所采用。初投資補(bǔ)貼鼓勵(lì)投資者壓低電站成本造價(jià)，度電補(bǔ)貼則要求投資者通過提升電站質(zhì)量來獲利。

“做了很大努力，但無論怎么補(bǔ)bug，打補(bǔ)丁，都發(fā)現(xiàn)不行。”參與政策制定的一位官員認(rèn)為，“這種財(cái)政資金直接補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)鏈前端的設(shè)計(jì)，從根子上就是錯(cuò)誤的。”

在初投資補(bǔ)貼模式設(shè)計(jì)下，從項(xiàng)目審批，到補(bǔ)貼發(fā)放再到后期監(jiān)管，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能出現(xiàn)財(cái)政資金流失和浪費(fèi)的漏洞。

這其中，項(xiàng)目評審是分食鏈條中的第一環(huán)。

“只有30%至40%的申報(bào)項(xiàng)目可以獲得批準(zhǔn)。”一位熟悉內(nèi)情的光伏組件商告訴記者。為了對眾多申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行事先甄別，財(cái)政部和國家能源局從其專家?guī)熘谐槿∠嚓P(guān)專家，由鑒衡中心牽頭組織評審團(tuán)，對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行遴選。

“競爭激烈，評審時(shí)通通關(guān)系就很正常。”一位熟悉內(nèi)情的金太陽工程業(yè)主直言，“這項(xiàng)示范工程并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，憑什么就批給你？難道是比誰的可研報(bào)告寫得好嗎？”

另一金太陽工程業(yè)主稱，他和一些同行在提交評審材料后都接到了“神秘中間人”的電話，詢問“需不需要幫你們跑一下”。所謂跑一下，“我個(gè)人理解就是指導(dǎo)業(yè)主如何送錢”。該業(yè)主還猜測，這些“神秘中間人”可能是“某些有話語權(quán)人物的身邊人”。

一位接近評審組的能源專家也向記者透露，每年評審組成立后，希望涉足金太陽項(xiàng)目的民營業(yè)主加緊向他們“公關(guān)”。他稱自己拒絕了所有“炮彈”，但拒絕對評審組其他成員作出評價(jià)。

對評審團(tuán)可能存在腐敗的指控，鑒衡中心主任秦海巖予以否認(rèn)：專家組沒有收過錢。企業(yè)有可能交錢了，也有可能被列入名單了，但是它給中間人交錢與拿到項(xiàng)目沒有關(guān)系。“他們是被騙了”，他強(qiáng)調(diào)。

項(xiàng)目通過專家組評審后，財(cái)政部的補(bǔ)貼款就會直接撥至項(xiàng)目所在地的市財(cái)政局，該局會為業(yè)主單位開設(shè)一個(gè)銀行賬號，將70%的補(bǔ)貼款(2012年第二批項(xiàng)目改為35%補(bǔ)貼款)匯至該賬號內(nèi)并封存。待業(yè)主單位提交核準(zhǔn)文件、安評環(huán)評報(bào)告、項(xiàng)目批文等文件，證明項(xiàng)目已具備開工條件后，該局將與銀行會簽解凍賬戶，企業(yè)可自由使用其中資金，用以購買光伏組件和逆變器設(shè)備等。

在此環(huán)節(jié)上，組件商亦可巧妙得到超額利潤。

“金太陽救了我的命。”一家國內(nèi)光伏組件商的負(fù)責(zé)人介紹，其公司曾因歐美雙反，產(chǎn)品滯銷。2011年，該組件商轉(zhuǎn)而申請成為金太陽工程項(xiàng)目的業(yè)主，項(xiàng)目全部采用自己生產(chǎn)的組件，不僅全部消納了庫存，塵封多時(shí)的生產(chǎn)線也得以重新啟動(dòng)，陸續(xù)又生產(chǎn)了20兆瓦的組件。

據(jù)記者統(tǒng)計(jì)，財(cái)政部2010年以來批復(fù)的金太陽項(xiàng)目中，至少有四分之一的項(xiàng)目業(yè)主是光伏組件商。為應(yīng)對歐盟雙反，財(cái)政部2012年集中批復(fù)了4000兆瓦的金太陽項(xiàng)目，是此前三年批復(fù)總量的4倍。這成了國內(nèi)組件商消化庫存的一個(gè)重要渠道。

知情人士透露，“大型國企的組件招投標(biāo)過程相對公開公平些，一些民營業(yè)主招標(biāo)過程則免不了利益輸送。”借此工程，部分組件商也清理掉了一些有瑕疵的產(chǎn)品，這些產(chǎn)品原本很難變現(xiàn)。

光伏電池板在印刷過程中可能會出現(xiàn)色差，在裝片過程中可能會出現(xiàn)外邊框劃痕，這些瑕疵雖不影響使用，但是無法出口歐美，通常會積壓在倉庫角落。不過，金太陽的業(yè)主喜歡這樣價(jià)格低廉的瑕疵品。由于是初投資補(bǔ)貼，工程成本壓得越低，利潤空間就越大。

秦海巖表示，鑒衡中心在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)會對組件和逆變器等關(guān)鍵設(shè)備的關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。“這些產(chǎn)品，外觀上有瑕疵，但是質(zhì)量沒問題，就像手機(jī)背面有劃痕，但是不影響使用，不能叫以次充好。”

秦駁斥了此前媒體種種關(guān)于金太陽“以次充好”“騙補(bǔ)”的報(bào)道，稱鑒衡中心驗(yàn)收的所有工程中沒有發(fā)現(xiàn)媒體所說的情況。“組件、裝機(jī)量等都經(jīng)過我們的檢測，有問題的絕不會通過驗(yàn)收。”

秦還稱，此前業(yè)界傳言最盛的“一塊電池板重復(fù)使用，騙取兩次補(bǔ)貼”的情況不可能出現(xiàn)。記者曾為此遍尋與金太陽工程相關(guān)的人士，確未發(fā)現(xiàn)“拆東墻補(bǔ)西墻騙補(bǔ)”的具體案例。

目前，財(cái)政部要求獲得補(bǔ)貼的光伏項(xiàng)目每天上傳發(fā)電數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)具體由國家發(fā)改委節(jié)能中心和鑒衡認(rèn)證中心共同實(shí)時(shí)監(jiān)控。不過，有業(yè)內(nèi)人士透露，這套系統(tǒng)可以監(jiān)控項(xiàng)目是否仍在發(fā)電，但很難監(jiān)控轉(zhuǎn)化率之類的指標(biāo)。

“如果轉(zhuǎn)化率低，是因?yàn)楣夥M件質(zhì)量差，還是因?yàn)樘炜罩酗h過來一片云，是沒辦法明確知道的。而且就算知道了，也很難去監(jiān)管——反正補(bǔ)貼已經(jīng)給企業(yè)了。”

“金太陽工程的壽命期是20年，怎么保證未來的質(zhì)量？五年后轉(zhuǎn)換效率出現(xiàn)衰減怎么辦？算不算質(zhì)量有問題？”中國可再生能源學(xué)會副理事長孟憲淦反問，“五年后，一些小的開發(fā)商可能早就不知道在哪兒了，找誰去算這筆賬？”

“補(bǔ)貼到手，以合理價(jià)格變現(xiàn)是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。”亦有業(yè)內(nèi)人士提醒稱。這些組件衰減較快的電站在價(jià)值上可能打折，但絕非毫無價(jià)值，接手的下家依然可通過電費(fèi)收入獲得利潤——國家財(cái)政補(bǔ)貼最后成為交易雙方共享的利潤。

在金太陽利益鏈上，業(yè)主和EPC的利潤空間則更大。117號文稱，被取消示范的金太陽工程“如繼續(xù)實(shí)施，可按國家有關(guān)規(guī)定享受分布式光伏發(fā)電度電補(bǔ)貼政策”。在初投資補(bǔ)貼和度電補(bǔ)貼兩種模式下，內(nèi)部收益率都在8%至10%左右。

但是，由于初投資補(bǔ)貼在投資時(shí)就可享受到國家大量補(bǔ)貼，“等于是國家財(cái)政幫著免費(fèi)融資”；而度電補(bǔ)貼則需要業(yè)主在前期投入大量資金，成本回收較為長期。因此，采用初投資補(bǔ)貼的金太陽工程，受到了業(yè)主的熱捧。

這其中，有不少已批復(fù)項(xiàng)目雖具備開工條件，但業(yè)主卻選擇晚開工或干脆不開工。一家組件商坦言，部分業(yè)主拿到補(bǔ)貼后選擇等待，是在等組件價(jià)格下降，“用今年的高額補(bǔ)貼買明年的便宜組件。原來的補(bǔ)貼款占到工程總造價(jià)一半，組件價(jià)格下來一半后，光財(cái)政補(bǔ)貼款就足夠支付總造價(jià)了”。

申銀萬國[微博]出具的一份報(bào)告顯示，光伏發(fā)電系統(tǒng)造價(jià)已由2010年的30元/瓦，降至目前的8元/瓦至10元/瓦。一位業(yè)內(nèi)人士分析，如果能抓好這個(gè)時(shí)間差，金太陽項(xiàng)目的內(nèi)部收益率可能高達(dá)30%，而正常情況下內(nèi)部收益率僅為8%至10%。

還有少量業(yè)主拿到補(bǔ)貼之后，不積極開工，只為吃利息。10兆瓦的金太陽項(xiàng)目，首期可獲得補(bǔ)貼款超過3500萬元，利息相當(dāng)可觀。“大不了政府發(fā)現(xiàn)了，再把補(bǔ)貼收回去，就當(dāng)它是財(cái)政部的無息貸款。”

評審-組件商-EPC-業(yè)主，形成了金太陽項(xiàng)目的一個(gè)閉合循環(huán)。制度的設(shè)計(jì)漏洞，使得循環(huán)里的各個(gè)利益主體都可分享到財(cái)政補(bǔ)貼資金。

“金太陽工程是典型的制度設(shè)計(jì)缺憾工程，事前補(bǔ)貼，無論財(cái)政部怎樣的實(shí)施路徑和制度防范，都會有沙漏的存在。”一位不愿具名的專家告訴記者，財(cái)政部在這個(gè)工程中，既是出納又是會計(jì)，出現(xiàn)了體制性的錯(cuò)位。

釜底抽薪

此次下發(fā)的117號文，抽走了金太陽示范工程的根基，讓鏈條上每一位利益相關(guān)者陷入焦慮

從2009年啟動(dòng)的那一刻開始，金太陽工程就陷入“鉆漏洞”與“打補(bǔ)丁”的博弈之中。

2009年第一期示范工程，包括329個(gè)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)裝機(jī)總規(guī)模642兆瓦。按規(guī)定，這些項(xiàng)目按工程投資(約29元/瓦)的50%給予國家補(bǔ)助，偏遠(yuǎn)無電地區(qū)的獨(dú)立光伏發(fā)電系統(tǒng)，則按投資的70%給予補(bǔ)助。

“金太陽進(jìn)入的門檻較低。只要能擠進(jìn)名單，中央財(cái)政在投資的時(shí)候就補(bǔ)貼，也不需要地方配套。”相關(guān)部委一位部門負(fù)責(zé)人，用“洶涌”一詞形容當(dāng)時(shí)的企業(yè)申報(bào)潮。

第一年暴露的問題，是一些企業(yè)獲得財(cái)政補(bǔ)助資金后，用劣質(zhì)材料來進(jìn)行建設(shè)。2010年，財(cái)政部宣布取消39個(gè)“圍而不建、以次充好”的項(xiàng)目，總計(jì)裝機(jī)54兆瓦，這其中包括無錫尚德、阿特斯、BP等國內(nèi)外知名光伏企業(yè)擔(dān)任業(yè)主的工程。

2010年，三部委與住建部聯(lián)合下文，將關(guān)鍵設(shè)備招標(biāo)方式由項(xiàng)目業(yè)主自行招標(biāo)，改為國家集中招標(biāo)。國家財(cái)政資金按中標(biāo)協(xié)議供貨價(jià)格的一定比例給予補(bǔ)貼。

但是，2010年項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，仍按照2009年的市場行情確定。企業(yè)中標(biāo)后，國內(nèi)光伏設(shè)備價(jià)格上演“高臺跳水”。于是，大量的金太陽工程開始延后開工時(shí)間，坐等組件價(jià)格繼續(xù)下降，以便獲取額外的利潤。

業(yè)內(nèi)人士很快發(fā)現(xiàn)，集中采購設(shè)備仍無法保證工程質(zhì)量。“中標(biāo)的大企業(yè)也有庫存和瑕疵品。這輪金太陽工程，基本把設(shè)備商們的庫存都清理了。”一位設(shè)備供應(yīng)商介紹說，“大型地面光伏電站采購時(shí)都要求質(zhì)量最好的組件，而金太陽工程的屋頂電站，往往向我們采購最差的組件。”

到了2011年6月，三部委又將政府集中招標(biāo)，改為由業(yè)主單位自主采購。

一位設(shè)備商則告訴記者，金太陽業(yè)主還普遍與設(shè)備供應(yīng)商簽訂“陰陽合同”，上報(bào)的價(jià)格定得高，但實(shí)際成交價(jià)格壓得很低。

2013年3月，財(cái)政部決定金太陽示范工程不再進(jìn)行新增申請審批，外界均猜測，金太陽工程由此將開始退出歷史舞臺。

同一時(shí)間，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于完善光伏發(fā)電價(jià)格政策通知》的征求意見稿，針對光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)提出了新的實(shí)施方案。

此次下發(fā)的117號文，抽走了金太陽工程的根基，讓鏈條上每一位利益相關(guān)者陷入焦慮：“取消示范，收回補(bǔ)貼”讓業(yè)主獲利的希望落空，無法支付EPC的賬款；EPC沒有錢，也無法向組件商支付貨款；本已債務(wù)纏身的組件商，原指望通過金太陽翻身，反再遭重創(chuàng)。

中達(dá)電通公司，是山東大唐金太陽示范工程項(xiàng)目的EPC。其太陽能光電系統(tǒng)事業(yè)部部長方劍鋒告訴記者，“到最后實(shí)在沒辦法，我們只能起訴大唐，我的分包商和供貨商也會起訴我，到時(shí)候你起訴我，我起訴你，整個(gè)行業(yè)都亂了。”

接近財(cái)政部的人士稱，金太陽工程在批復(fù)時(shí)已告知業(yè)主，“建設(shè)周期原則上不超過一年”。此輪被收回補(bǔ)貼的項(xiàng)目，雖然目前大多數(shù)已經(jīng)完工，但都屬于“延期完工”，因此“收回補(bǔ)貼是有道理的”。

“這不是結(jié)束，只是一個(gè)由不太合理的政策，轉(zhuǎn)向另外一個(gè)更合理的政策。此次被追繳補(bǔ)貼資金的企業(yè)不用太悲觀，將來這些企業(yè)工程建成并網(wǎng)后，仍可用終端電價(jià)補(bǔ)貼的方式收回成本。”上述人士認(rèn)為，“但如果當(dāng)初企業(yè)為了降成本采用了劣質(zhì)設(shè)備，導(dǎo)致轉(zhuǎn)化率低、發(fā)電量少，這個(gè)企業(yè)必然會蒙受損失。”

顯然，財(cái)政部希望通過117號文，實(shí)現(xiàn)初投資補(bǔ)貼向度電補(bǔ)貼的過渡。但對于產(chǎn)業(yè)鏈上的每一環(huán)來說，這種改變是不可接受的。這不僅意味著每一環(huán)的獲利模式被打破，更意味著每個(gè)人都必須先行墊付變革帶來的成本。

秦海巖認(rèn)為：“如果我們沒有做金太陽，國內(nèi)屋頂光伏市場可能現(xiàn)在還是一片荒漠，金太陽也為分布式能源的發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。金太陽工程還是有很重要的歷史貢獻(xiàn)，不應(yīng)全盤否定。”

孟憲淦認(rèn)為，“初投資補(bǔ)貼，確實(shí)不是一無是處，關(guān)鍵在監(jiān)管。監(jiān)管到位，照樣發(fā)揮作用”，“鑒衡是第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)，只有驗(yàn)收的權(quán)力，沒有后期監(jiān)管的權(quán)力，后期監(jiān)管誰來做，不知道。”

孟憲淦表示，一旦初投資補(bǔ)貼的刺激作用得到了體現(xiàn)，就應(yīng)該轉(zhuǎn)向度電補(bǔ)貼，而不是拖到現(xiàn)在。但多位業(yè)內(nèi)人士分析稱，此次財(cái)政部釜底抽薪，動(dòng)力只是出于對財(cái)政補(bǔ)貼資金是否物盡其用表示懷疑。

多位受訪人士直言不諱，“財(cái)政部管理能源項(xiàng)目的水平有待提高，如果超過八成的項(xiàng)目無法按期完工，就是制度設(shè)計(jì)有問題了。”

這近八成的項(xiàng)目中，除了少部分業(yè)主故意拖延工期套取國家補(bǔ)貼資金外，大部分業(yè)主均稱工期延誤并非故意，而是有著客觀原因。

譬如，金太陽工程在實(shí)施過程中確有難度，開發(fā)商與屋頂業(yè)主談判過程艱難，因此造成了工期延誤。這也從另一個(gè)側(cè)面反映了制度設(shè)計(jì)的缺陷。

山東一位金太陽業(yè)主稱，在申報(bào)金太陽工程時(shí)，開發(fā)商通常會與屋頂所有者達(dá)成意向性協(xié)議。不過隨著時(shí)間推移，情況會發(fā)生各種變化。使用金太陽工程所發(fā)電和從電網(wǎng)買電，之間會有度電0.6元至1元的差價(jià)，這是開發(fā)商和屋頂業(yè)主共享的利益，如何分配，雙方往往僵持不下。

更可能出現(xiàn)的情況是，原先同意合作的屋頂業(yè)主態(tài)度突然發(fā)生轉(zhuǎn)變。“領(lǐng)導(dǎo)一換人，情況就變了。”秦海巖說，有些屋頂所有者是國有企業(yè)，節(jié)約的電費(fèi)有限，國企根本不在乎。“在我的屋頂上折騰，對我沒好處，我還得擔(dān)責(zé)任，何必呢？”

2012年，寶鋼集團(tuán)利用廠房屋頂開建50兆瓦金太陽項(xiàng)目。其中一期項(xiàng)目5.6兆瓦，僅用了51天就并網(wǎng)發(fā)電，但過程并不容易。“領(lǐng)導(dǎo)很支持，即便如此，因?yàn)橐ㄔ谲囬g廠房的屋頂上，項(xiàng)目部甚至要到車間廠房喝酒公關(guān)。”一知情人士透露。

另外，部分工業(yè)廠房結(jié)構(gòu)會被業(yè)主自行改變，導(dǎo)致工程質(zhì)量不合格的情況也不鮮見。簽訂初步意向時(shí)，開發(fā)商對照廠房的設(shè)計(jì)圖紙并不能發(fā)現(xiàn)這些問題。而真正開展前期工作時(shí)，問題暴露，只能放棄。

“屋頂是稀缺資源，尤其是利用別人屋頂更麻煩，如果因?yàn)檫@樣那樣的問題，談不攏或者不能建，只能去尋找別的屋頂，反反復(fù)復(fù)，很折騰人，時(shí)間都耗在這些事情上。”一位業(yè)主抱怨。

最后博弈

更多業(yè)主、EPC和組件商，仍將希望寄托在最后的申辯上，希望財(cái)政部能夠體諒苦衷，放其一馬

離“6·30”的清算大限僅有一個(gè)月，列入清查范圍的近百億元的資金能夠追回來多少，相關(guān)負(fù)責(zé)人心中還沒有把握，“其中一部分注定是打水漂了。”

在近期一份其他領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼重點(diǎn)工程的報(bào)批件上，一位高層領(lǐng)導(dǎo)批示：要吸取金太陽工程的教訓(xùn)。

“這一頁翻過去了，但并不是結(jié)束不做，不支持光伏產(chǎn)業(yè)了。”一位參與金太陽工程出爐論證的能源界人士告訴記者，國務(wù)院常務(wù)會議已經(jīng)原則通過了關(guān)于支持光伏產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見。

記者獲知，光伏新政把初投資補(bǔ)貼的金太陽工程，改為度電補(bǔ)貼模式，初投資補(bǔ)貼僅在邊疆或孤島地區(qū)繼續(xù)實(shí)施。

但是，更多的業(yè)主、EPC和組件商，仍將希望寄托在最后的申辯上，希望財(cái)政部能夠體諒苦衷，放其一馬。

譬如，工程能否并網(wǎng)，是此次清理金太陽補(bǔ)貼資金的一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)。然而，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是否合理，工程延期究竟是什么原因造成的，業(yè)主、監(jiān)管者、電網(wǎng)公司和政府部門各執(zhí)一詞，上演了一出金太陽版“羅生門”。

在2012年10月，國家電網(wǎng)[微博]推出支持分布式能源政策之前，并網(wǎng)困難是工期延誤的另一重要原因。在財(cái)政部的清算單中，有多個(gè)項(xiàng)目被判定“未并網(wǎng)發(fā)電，暫收回補(bǔ)貼”。

“工程沒有按照規(guī)定的時(shí)間進(jìn)行下去，已經(jīng)違反了獲得補(bǔ)貼的規(guī)定，進(jìn)行清理也是理所當(dāng)然。”一位接近金太陽項(xiàng)目評審的發(fā)改委能源研究所專家稱。

然而，多位業(yè)主反映，并網(wǎng)難是客觀原因，在2012年10月之前難度很大，“現(xiàn)在卻要業(yè)主自己擔(dān)責(zé)，實(shí)在委屈”。

雖然大部分項(xiàng)目開工前，業(yè)主會拿到電網(wǎng)公司原則性同意并網(wǎng)的復(fù)函，但多位業(yè)內(nèi)人士稱，這實(shí)際上是一張白條，電網(wǎng)公司很少兌現(xiàn)承諾。

一些業(yè)主在工程竣工后，為避免電網(wǎng)公司阻礙，多會選擇自行接入內(nèi)部供電系統(tǒng)，自發(fā)自用，而不向電網(wǎng)公司報(bào)批。

補(bǔ)貼機(jī)制不合理，實(shí)施過程存在瑕疵，金太陽工程“最后的清算”激起了業(yè)內(nèi)部分反彈。一位金太陽業(yè)主稱，“應(yīng)該分清楚哪些是蓄意拖延的，哪些確實(shí)有客觀原因。如果連電網(wǎng)的問題都要我們擔(dān)責(zé)，我不能理解！”

“金太陽工程規(guī)定申報(bào)有兩個(gè)‘路條’——電網(wǎng)路條和屋頂路條。有了這兩個(gè)路條，就可以去申報(bào)，申報(bào)成功就可以獲得一大筆財(cái)政補(bǔ)貼。很多基層電網(wǎng)開的路條，不少都是光伏企業(yè)為了拿項(xiàng)目，托人情，說不管并不并網(wǎng)，只要給我開個(gè)路條就行。”國家電網(wǎng)發(fā)展策劃部規(guī)劃二處副處長齊旭告訴記者，“路條只是原則同意，真正接入，還需要做非常多的工作”。

“業(yè)主感覺到并網(wǎng)難，有很多因素。”齊旭稱，企業(yè)拿到路條，獲得財(cái)政補(bǔ)貼后，需要找到電力設(shè)計(jì)部門做項(xiàng)目的可研和規(guī)劃，之后再向基層電網(wǎng)正式申請。“設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)對不對，按照什么保護(hù)？線路有多長，怎么走，開關(guān)裝幾個(gè)？這些都需要前期就設(shè)計(jì)好，但往往根本沒有設(shè)計(jì)。真正能夠落實(shí)和并網(wǎng)的，就不到50%了。”

部分電力專家認(rèn)為，金太陽工程將驗(yàn)收環(huán)節(jié)前置，沒有考慮是否并網(wǎng)，表明決策和監(jiān)管部門有些“外行”。

金太陽工程名義上是財(cái)政部、科技部和國家能源局三部委共管，但是控制補(bǔ)貼資金的財(cái)政部處于主導(dǎo)地位，能源項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)更豐富的國家能源局，在該項(xiàng)工程中的作用并不突出。

“其他所有的電源項(xiàng)目，都是要先由電網(wǎng)驗(yàn)收才可以確認(rèn)合格，唯有金太陽的驗(yàn)收是先由鑒衡驗(yàn)收，驗(yàn)收完就可以獲得補(bǔ)貼尾款，再由電網(wǎng)來驗(yàn)收。”中國電科院一位專家稱，并網(wǎng)驗(yàn)收時(shí)，往往有諸多不符合電網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)的地方，“用戶會覺得很麻煩，有的企業(yè)干脆不申請并網(wǎng)，自發(fā)自用。”

國家電網(wǎng)公司的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年5月，當(dāng)時(shí)國家電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)的四批354個(gè)金太陽工程項(xiàng)目，只有157個(gè)提出接入前期申請，占比僅為44%。不僅僅是小的項(xiàng)目不申請并網(wǎng)，例如北京南站這類大型的屋頂光伏項(xiàng)目，至今也未申請并網(wǎng)。

在一次財(cái)政部、科技部、發(fā)改委牽頭召開的金太陽工程政策討論會議上，與會者把并網(wǎng)難的矛頭指向了電網(wǎng)。電網(wǎng)公司的參會代表說：“究竟是哪些企業(yè)的項(xiàng)目并網(wǎng)難，難在哪里，需要我們做什么工作？請主管部委開個(gè)單子給我們，我們一家一家去解決。”

“這次會議之后，等了很長時(shí)間，也沒等到主管部門開的單子。這個(gè)提議只好不了了之。”齊旭透露。

多位業(yè)主亦認(rèn)為，以上各種工程延期的苦難，多與最初的制度設(shè)計(jì)有關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，監(jiān)管者應(yīng)該放寬金太陽工程竣工驗(yàn)收的時(shí)限。

一位不愿具名的光伏設(shè)備商告訴記者，根據(jù)金太陽的項(xiàng)目規(guī)定，項(xiàng)目工期非常短，很少有人來得及好好做。他本來也是金太陽工程的有力支持者，但在看到項(xiàng)目文件后，擔(dān)心將來會出大問題，其所在公司參與較少。

另一位不愿具名的業(yè)主稱，國家能源局審批發(fā)電項(xiàng)目，一般是業(yè)主單位條件成熟后上報(bào)，能源局批復(fù)后就可以開展前期工作，工程進(jìn)度可控，風(fēng)險(xiǎn)較小。

但金太陽示范工程從下發(fā)通知到申報(bào)截止時(shí)間不足兩個(gè)月，這期間業(yè)主需要準(zhǔn)備大量資料，而此時(shí)尚不清楚項(xiàng)目能否通過審批。因此，只能和屋頂所有者達(dá)成意向性協(xié)議，而無法展開實(shí)質(zhì)工作。

金太陽工程的制度設(shè)計(jì)存在問題，一再被受訪者提及。一位業(yè)主坦言：“我沒有辦法預(yù)測財(cái)政部是否會下批復(fù)的通知，何時(shí)下通知，也沒有辦法儲備項(xiàng)目，即便是儲備了情況也會發(fā)生改變。等通知真的下來了，準(zhǔn)備工作也很倉促。”

亡羊補(bǔ)牢

汲取金太陽工程教訓(xùn)，專家們建議改變對光伏工程的財(cái)政補(bǔ)貼方式，即從建設(shè)端補(bǔ)貼改為電價(jià)補(bǔ)貼，公共財(cái)政資金僅對最終產(chǎn)品進(jìn)行扶持

在采訪中，部分業(yè)主表示申訴恐怕無望，只有把希望寄托在“光伏新政”上。

5月14日舉行的SNEC(2013)上海光伏展上，國家發(fā)改委能源研究所副所長王仲穎表示，目前各方對光伏電價(jià)補(bǔ)貼政策已形成統(tǒng)一意見。

這個(gè)消息，給低迷的光伏行業(yè)打了一針強(qiáng)心劑。亦有部分業(yè)主和組件商表示悲觀，“怕活不到那一天了。”

一位長期關(guān)注新能源領(lǐng)域的專家則認(rèn)為，中國光照資源豐富，光伏產(chǎn)品成本較低，完全可以用恰當(dāng)措施，適時(shí)啟動(dòng)內(nèi)需。除需要改變補(bǔ)貼方式外，還需完善其他幾項(xiàng)措施。

譬如，要建立光伏發(fā)電補(bǔ)貼的穩(wěn)定來源。該專家建議取消各地自行出臺的可再生能源電價(jià)附加減免政策，加強(qiáng)征收和使用各環(huán)節(jié)的管理，做到應(yīng)收盡收。僅此一項(xiàng)一年可以增加可再生能源基金近200億元，可專項(xiàng)用于支持光伏發(fā)電。原來基金中用于風(fēng)電、生物質(zhì)能補(bǔ)貼的金額可以基本不動(dòng)。

這位專家稱，若能統(tǒng)一使用可再生能源電價(jià)附加基金中的光伏補(bǔ)貼、財(cái)政資金中用于“金太陽工程”和“屋頂光伏計(jì)劃”的資金，一年資金量可以達(dá)到近300億元。

這些資金如完全用于售電端補(bǔ)貼，按每千瓦時(shí)補(bǔ)貼0.2元－0.3元計(jì)算，上述資金每年可補(bǔ)貼光伏發(fā)電量1200億千瓦時(shí)(去年全國光伏發(fā)電量為20億千瓦時(shí))，相應(yīng)裝機(jī)1.2億千瓦，是現(xiàn)有光伏裝機(jī)的40倍，可以有效釋放現(xiàn)有光伏產(chǎn)能。

記者獲知，發(fā)改委能源所王仲穎透露的新終端電價(jià)補(bǔ)貼政策，僅僅是國務(wù)院原則通過的光伏新政的一個(gè)環(huán)節(jié)。但其最大亮點(diǎn)，正是汲取金太陽工程教訓(xùn)，改變對光伏工程的財(cái)政補(bǔ)貼方式，即從建設(shè)端補(bǔ)貼改為電價(jià)補(bǔ)貼，公共財(cái)政資金僅對最終產(chǎn)品進(jìn)行扶持。

亡羊補(bǔ)牢，猶未為晚。金太陽工程政策的閃亮登場和黯然收場，其制度設(shè)計(jì)和實(shí)施路徑得失，當(dāng)為決策者鑒。

本刊記者陳曉舒對此文亦有貢獻(xiàn)

資料

“金太陽”政策演變

“金太陽示范工程”，是中國應(yīng)對國際金融危機(jī)、促進(jìn)國內(nèi)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模化發(fā)展，而緊急實(shí)施的一項(xiàng)政策。

2009年7月16日，財(cái)政部、科技部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知》，決定綜合采取財(cái)政補(bǔ)助、科技支持和市場拉動(dòng)方式，加快國內(nèi)光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展。三部委計(jì)劃在2至3年內(nèi)，采取財(cái)政補(bǔ)助方式，支持不低于500兆瓦的光伏發(fā)電示范項(xiàng)目。

2009年的第一期示范工程包括329個(gè)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)裝機(jī)總規(guī)模642兆瓦，規(guī)定2—3年時(shí)間完成。這一年的“金太陽”，重點(diǎn)支持大型工礦、商業(yè)企業(yè)以及公益性事業(yè)單位，利用現(xiàn)有條件建設(shè)用戶側(cè)并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目、偏僻無電區(qū)光伏發(fā)電項(xiàng)目及大型并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目。當(dāng)年并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目按系統(tǒng)總投資的50%給予補(bǔ)助，偏遠(yuǎn)無電地區(qū)的獨(dú)立光伏發(fā)電系統(tǒng)按系統(tǒng)總投資的70%給予補(bǔ)助。

2010年，“金太陽”不再支持大型并網(wǎng)光伏電站，其它支持范圍與2009年相同。2010年9月21日，三部委與住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)金太陽示范工程和太陽能光電建筑應(yīng)用示范工程建設(shè)管理的通知》，將關(guān)鍵設(shè)備招標(biāo)方式由項(xiàng)目業(yè)主自行招標(biāo)改為國家集中招標(biāo)，按中標(biāo)協(xié)議供貨價(jià)格的一定比例給予補(bǔ)貼。其中，用戶側(cè)光伏發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼比例為50%，偏遠(yuǎn)無電地區(qū)的獨(dú)立光伏發(fā)電項(xiàng)目為70%。對示范項(xiàng)目建設(shè)的其他費(fèi)用采取定額補(bǔ)貼，用戶側(cè)光伏發(fā)電項(xiàng)目4元/瓦(建材型和構(gòu)件型光電建筑一體化項(xiàng)目為6元/瓦)，偏遠(yuǎn)無電地區(qū)獨(dú)立光伏發(fā)電項(xiàng)目10元/瓦(戶用獨(dú)立系統(tǒng)為6元/瓦)。

2010年至2011年，“金太陽”重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中連片開發(fā)的用戶側(cè)等光伏發(fā)電項(xiàng)目等。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)又有所調(diào)整，不再對關(guān)鍵設(shè)備進(jìn)行招標(biāo)，只要設(shè)備檢測符合標(biāo)準(zhǔn)即可，補(bǔ)貼方式仍采用初投資補(bǔ)貼，采用晶體硅組件的示范項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為9元/瓦，采用非晶硅薄膜組件的為8元/瓦。

2012年上半年，金太陽第一批項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為：用戶側(cè)光伏發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)原則上為7元/瓦，后在正式實(shí)施過程中調(diào)低到5.5元/瓦；下半年第二批項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為： 2013年6月30日前完工的金太陽以及與建筑一般結(jié)合的太陽能光電建筑應(yīng)用示范項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為5.5元/瓦，建材型等與建筑緊密結(jié)合的光電建筑一體化項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為7元/瓦；偏遠(yuǎn)地區(qū)獨(dú)立光伏電站的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為25元/瓦，戶用系統(tǒng)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為18元/瓦。

2013年3月，財(cái)政部決定金太陽示范工程不再進(jìn)行新增申請審批；2013年5月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于清算金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金的通知》，規(guī)定沒有按期完工的項(xiàng)目，要求“取消示范工程，收回補(bǔ)貼資金”；沒有按期并網(wǎng)的項(xiàng)目，則會被“暫時(shí)收回補(bǔ)貼資金，待并網(wǎng)發(fā)電后再來函申請撥付”。