綠色發展對能源

法制建設提出要求

當前，世界范圍以綠色科技為特征的第三次工業革命正在發軔。綠色發展已成為中國經濟社會未來發展的核心理念。黨的十八大報告提出了建設美麗中國的中國夢，從五位一體總體布局的高度，提出大力推進生態文明建設，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成以節約資源和保護環境為國策，以調整經濟結構包括消費結構、產業結構、城鄉結構、投資結構、分配結構等為根本，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，實現中華民族永續發展。

綠色發展的本質是以生態、能源、經濟協調發展為核心的可持續發展，是以維護人類生存環境、合理利用保護資源、保障人體健康為特征的經濟發展方式，是一種科學發展模式。能源的綠色發展是國家綠色經濟發展的基石。而實現能源綠色發展的目標，首要和重要的舉措是必須加強能源法制建設，把綠色發展的理念、政策、措施以法律的形式體現和確定下來。

（一） 能源生產方式和消費方式需要綠色轉變

能源的綠色發展，包括轉變能源生產方式和消費方式。從生產方式上看，在我國，以煤為主的能源結構短期內無法改變，以燃煤發電為主的電源結構短期亦無法改變。能源綠色發展，一方面要優化能源結構，提高水能、風能、太陽能、核能等清潔能源發電比重，較少甚至接近零排放污染物和溫室氣體。另一方面，要大力促進煤炭轉化為電力的比重，并實現煤電的清潔發展、高效發展。如在經濟技術可行的前提下，采用更大容量、更高參數的煤電技術，更高水平的污染控制技術，大力推進熱電聯產技術等。

綠色消費方式主要指加強終端節能，提高全社會的電氣化水平。電氣化水平是衡量一個國家發達和現代化程度的重要標志。通過發揮智能電網的作用，可以促進用戶節約用電、科學用電、經濟用電、綠色用電；通過電動汽車的大量使用，電能將大量替代汽車用油，從而大幅降低對石油的依賴并從根本上改善城市環境質量；電力將是推進城鎮化及農業現代化發展的重要支撐；隨著技術的不斷進步，電能將會更多地“轉化”為各種高附加值的材料、產品（也可以理解為是“儲電”的一種方式），擴大電能的使用范圍。因此，通過現代電力工業的發展，能夠促進實現經濟、社會、生態環境綜合價值更加優化（向帕累托最優趨進），使現代能源系統成為實現美麗中國之夢的橋梁。

（二）能源法制建設如何促進綠色發展

1、要保障能源對國民經濟發展的可持續供應

2012年聯合國可持續發展大會（簡稱“里約+20”）針對“可持續發展和消除貧困背景下的綠色經濟”、“促進可持續發展機制框架”兩大主題進行了深入討論，強調了可持續發展和消除貧困背景下的綠色經濟是實現可持續發展的重要工具之一。大會秘書長沙祖康指出，“綠色經濟”不能取代“可持續發展”，綠色經濟必須是在可持續發展框架和消除貧困框架下推進。可見綠色經濟的內涵中體現了發展的階段性、國情，消除貧困、民生、就業、效益等要素。我國經濟雖然經過了幾十年持續高速增長同時帶動了能源消費持續增加，使我國能源和能源消費總量均已超過美國，居世界第一位，但是我國作為發展中國家的基本地位沒有改變，發展仍然是首要的任務。根據“十八大”描繪的宏偉藍圖，預計到2050年，我國“建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”，我國能源需求還將保持平穩增長。預計2030年我國用電量達到12萬億千瓦時，相當于我國目前消費總量2.4倍，預計到2050年，全社會用電量達16萬億千瓦時,是現在的3.2倍；人均達到11000千瓦時，當于美國2000年時人均用電量的76%、與韓國2010年人均用電量持平，能源保障經濟可持續發展的任務艱巨。

2、要保障能源的獨立和安全

美國是當前世界上的超級大國，但實施的仍然是能源獨立的戰略，中國是一個以和平發展為原則的能源與經濟大國，更需要實施能源獨立。但是，中國是一個人均能源資源占有量較低國家，在未來的發展中需要一個以能源獨立為基礎、以廣泛國際能源合作為補充、可進可退的能源系統作為國家發展的堅實基礎。能源法制建設必須對能源獨立和安全形成強有力的支撐。

3、要把控制溫室氣體排放和污染控制作為長期的硬約束條件

我國向國際社會做出“2020年非化石能源在一次能源消費中比重達到15％左右”和“2020年國內生產總值碳排放強度較2005年下降40-45%”的兩項承諾，主要體現為非化石能源比重和碳排放強度。當中國受到溫室氣體排放總量的限制時，溫室氣體的減排目標將由相對量的減排過渡到相對量減排與絕對量減排并存的狀況，對能源發展將形成硬約束條件。目前，我國非化石能源發電量占一次能源消費總量比重僅為9%，距離目標要求仍有很大差距。同時，去年冬天以來，我國大面積頻繁出現嚴重霧霾天氣，這與能源生產和消費結構及布局不合理密切相關。從中長期看，能源消費總量還將成倍增加，能源發展面臨的環境壓力還將進一步加大；大規模發展可再生能源發電面臨越來越明顯的國家財政補貼能力、全社會電價承受能力和電力系統消納能力制約。如何通過能源法律制度建設，科學合理、協調有序地推進應對氣候變化、加強污染控制、建設美麗中國任重道遠。

4、要堅持推進能源科技創新

近年來，我國能源行業通過加強基礎理論研究、整合科技資源、集中聯合攻關等舉措，在復雜區塊勘探開發、提高油氣采收率、特高壓交直流、智能電網、大型水電工程建設、大容量、高參數、空冷燃煤機組等領域取得重大突破，相關技術居于世界領先地位，能源自主創新取得了巨大成績。與能源工業發展升級需求相比，能源科技創新還存在很大差距：超導輸電、高效儲能等基礎性技術無重大突破；重大裝備核心技術自主化程度較低，三代核電、大型風電、大型燃機等設備制造核心技術尚未完全掌握；新一代新能源發電技術、新能源與分布式能源發電并網與優化調度技術、電網與用戶互動技術、智能家電技術等與實際需求仍有差距；能源科技創新體扶持政策不完善，產學研用協調發展體系仍不健全等，推進能源科技創新任重道遠。

5、要推動能源節約發展和提高能源發展的經濟性

我國現行節能減排工作主要是通過行政命令并輔之以市場激勵手段的方式推進的，今后應進一步發揮市場手段的作用。隨著綠色發展理念興起，能源利用的外部成本內部化應是能源法制建設的重點，應努力尋求“成本-收益”途徑，通過發揮市場機制的作用，以最小的經濟的代價實現既定的節能減排目標。通過生態文明制度建設與創新，如采用合同能源管理的經營模式、脫硫特許經營等方式，促進全社會節能減排效益的最大化。

目前能源體制機制仍存在一些深層次問題，難以適應社會主義市場經濟體制要求。一是行政管理體制改革滯后，《電力法》、《煤炭法》等難以指導能源改革發展，相關法律法規亟待修訂和完善；能源統一規劃機制缺失、重項目審批、輕規劃管理，無法促進資源綜合優化配置。二是能源價格改革嚴重滯后，一次能源與二次能源的比價不合理，價格不靈活；可再生能源發電電價補貼水平、補貼規模與補貼資金來源等缺乏統一規劃、統籌協調，補貼機制不合理，資金管理效率低。三是能源市場建設滯后，能源市場化改革指導思想不明確，能源市場構建的目標及路徑不清晰如因缺乏獨立的輸配電價，缺乏科學合理的發電環節上網電價，各類發電難以形成有效競爭；在能源項目行政審批(核準)制度下，難以形成市場配置資源機制，難以有效控制能源系統成本。

總之，綠色發展是立足國情、面向世界的系統性發展。要立足于我國正處于工業化、城鎮化發展階段的實際，立足于我國資源稟賦的實際，立足于我國基本政治制度、經濟制度、管理體制實際，立足于現在相關法律體系的實際，立足于我國科學技術水平發展的實際，把握住全世界對綠色經濟發展的共同理念，積極參與全球綠色發展活動的規則制定，踐行對國際社會綠色發展的承諾，通過能源法律體系的完善促進建立一種新的科學高效、協調有序的關系。

綠色發展需要能源法規護航

（一）綠色發展相關能源法規體系初具雛形

經過新中國成立以來數十年的努力，我國能源管理法律法規體系已具雛形，其中與綠色發展相關的內容如下。

1、憲法

中華人民共和國憲法在我國能源法律體系中起到統領性作用。憲法中“依法治國”、“倡導節約”、“保護和改善生活環境和生態環境”及“加強宏觀調控”等原則對能源立法有重要的指導作用。

2、能源法律

本文分析的能源法律是指由全國人民代表大會或常委會制定的能源基本法律和能源專門法律現行的能源法律有以下幾部。

1995年12月28日通過的《電力法》是我國第一部針對電力行業制定的能源法律，它開創了我國能源法律的歷史先河，是中國能源法制史上的里程碑。其中第五條規定“ 電力建設、生產、供應和使用應當依法保護環境，采用新技術，減少有害物質排放，防治污染和其他公害。國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發電。”

1996年8月29日通過的《煤炭法》對環境保護的主要規定是第十一條“開發利用煤炭資源，應當遵守有關環境保護的法律、法規，防治污染和其他公害，保護生態環境。”其對合理開發利用和保護煤炭資源起到重要的作用。但由于《煤炭法》產生于我國經濟體制轉換時期，也可以說《煤炭法》體系框架中存在的問題，也是目前《煤炭法》中存在的問題。分別于2009年8月27日和2011年4月22日進行了兩次修訂 。

《礦產資源法》第三十二條規定：“開采礦產資源，必須遵守有關環境保護的法律規定，防止污染環境。開采礦產資源，應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施”。

作為能源管理綜合性法律的《節約能源法》在2007年10月28日十屆全國人大常委會第三十次會議審議通過修訂，擴大了法律的調整范圍，增加了建筑節能、交通運輸節能、公共機構節能三項重要內容，健全了節能標準體系和監管制度，加大了政策激勵力度，明確了節能管理和監督主體，強化了法律責任。該法對推進全社會節約能源，提高能效和經濟效益，保護生態環境，保障國民經濟和社會發展，滿足人民日益增長的物質文化生活等方面全面體現了綠色發展的原則。

《循環經濟促進法》是全面規范從資源輸入到廢物排放的全過程的法律，將主體從企業擴大到全社會。

《清潔生產促進法》規定：國家對浪費資源和嚴重污染環境的落后生產技術、工藝、設備和產品實行限期淘汰制度。國務院有關部門按照職責分工，制定并發布限期淘汰的生產技術、工藝、設備以及產品的名錄。修訂后的《中華人民共和國節約能源法》及2008年8月通過的《中華人民共和國循環經濟法》則將政策的重點放在鼓勵、支持農業和農村生物質能技術的發展。

《可再生能源法》2005年2月28日由十屆全國人大常委會第十四次會議審議通過，2006年1月1日起執行，并于2009年12月26日又進行了修改。2005年頒布以來，經過短短幾年的發展，我國可再生能源發電取得舉世矚目的偉大成就，風電規模世界第一，太陽能發電迅猛發展，但同時也出現了一些問題。最突出的問題就是可再生能源發電的無序發展使電源與電網建設不配套，以及電力質量、補貼、運行管理等問題，使電力上網難，電力調度難，影響了能源資源、環境保護、應對氣候變化的協調發展，也影響了電力的協調發展。修改后的《可再生能源法》明確規劃期內應當達到的可再生能源發電量占全部發電量的比重，對可再生能源健康發展直到積極的促進作用。

3、相關法律中的能源條款

在我國法律體系中，存在大量與能源相關的法律和法規。例如《標準化法》、《建筑法》、《政府采購法》、《企業所得稅法》、《標準法實施條例》等法律和法規。例如，《標準化法》第二章第九條規定：“制定標準應當有利于合理利用國家資源，推廣科學技術成果，提高經濟效益，并符合使用要求，有利于產品的通用互換，做到技術上先進，經濟上合理。”

（二）成效與問題并存

1、促進了綠色發展

總體上，能源法律對能源行業的綠色發展起到了極其重要的作用。我國終端能源消費中，優質能源消費需要的增長近年來明顯加快，比重逐步增加。煤炭在終端能源消費結構中所占比重持續下降，特別是在20世紀最后十年下降幅度較大；與此同時，由于交通運輸業的快速發展及居民生活水平的提高，石油和電力在終端能源消費中所占比重大幅提升。2012年，我國能源消費總量為 36.2億噸標準煤，比上年增長3.9%；煤炭消費量增長2.5%；原油消費量增長6.0%；天然氣消費量增長10.2%；電力消費量增長5.5%；全國萬元國內生產總值能耗下降3.6%。能源消費結構優化成效顯著。2012年，水電、核電、并網風電、太陽能發電合計發電量達到10662億千瓦時，相當于減少標煤消耗約7700萬噸。2012年底，全國火電機組供電標準煤耗325克/千瓦時，比1978年降低146克/千瓦時，煤電機組煤耗居世界先進水平。全國線路損失率6.74%，比1978年下降2.9個百分點，居同等供電負荷密度條件國家的先進水平。火電大氣污染物得到有效控制。截至2012年底，燃煤電廠煙氣脫硫機組容量達到6.75億千瓦，比2005年增長近13倍，全國脫硫機組占煤電機組比例接近100%，電力二氧化硫排放量由2005年的1300萬噸降至883萬噸，每千瓦時二氧化硫排放量降至2.26克，好于美國2011年2.8克水平。電力煙塵排放總量從1980年的399萬噸降至151萬噸，每千瓦時煙塵排放量由1980年的16.5克降至0.4克。氮氧化物控制自2011年以來，大規模開展煙氣脫硝裝置建設。截至2012年底，全國已投運煙氣脫硝機組容量約2.3億千瓦，占火電機組容量的28.1%，規劃和在建的煙氣脫硝機組已超過5億千瓦。每千瓦時火電氮氧化物排放量由2005年的3.6克下降至2.4克。應對氣候變化取得重要進展。以2005年為基準年，2006年至2012年，電力行業通過發展非化石能源、降低供電煤耗和降低線損率等措施累計減排二氧化碳35.6億噸，各年碳減排量逐年提高。

2、法制建設與發展理念仍存差距

能源法制建設與綠色發展理念的要求比相仍有許多差距和問題。一是雖然現有的能源法規都從不同角度和層次提出相關要求，但缺乏綠色發展理論系統指導下的方法和思路。綠色發展是系統性、協調性發展理念，在計劃經濟時代條塊分割的管理體制下難以在立法工作中體現綠色發展的理念。二是法律之間如環保、節能、能源單項法缺乏有效溝通協調，對同一問題不同要求，造成實際執行中交叉矛盾。循環經濟促進法、清潔生產促進法、可再生能源法與污染控制法、環境保護法之間也存在交叉；綠色發展在法律層面和執行層面存在混亂無序的情況。同時像水電、熱電聯產、IGCC等是不是清潔能源等這類重要的問題在法律上闡述都不明確，在實際工作中也存在很大爭議，給綠色發展帶來巨大障礙。三是由于受計劃經濟的長期影響以及能源產業的地位、作用和特點，使我國的能源法更多體現出行政法的特征，能源法常常以行政管理關系和能源行政監督關系為主要調整對象，以政府行政命令的方式直接管理能源事務。主要規定政府和相關部門權利，較少體現市場經濟，綠色發展缺少市場推動。這在電力、煤炭法上體現得尤為突出。四是缺乏綠色發展要求內在的互相協調，低碳、清潔之間的關系，低碳與經濟性之間的關系研究不夠，使節能與減排缺乏合理的平衡點。如同樣是推動綠色發展，有人認為要“去核”、“限核”，有的認為要發展核電，總體體現出結合國情針對綠色發展的基礎研究不足。五是從綠色發展的管理角度講管理體制比較混亂。節能減排、應對氣候變化、生態保護、污染控制、清潔生產、循環經濟等都有主管部門，對于具體的企業而言，某一具體措施就涉及了污染控制、節能、節水、節油、減碳、綜合利用等多個方面，需要了解多個政府主管部門的相關要求，政府部門之間權利管理交叉造成法律行政成本增加，增加了企業負擔。

綠色發展約束下能源

法制建設如何加強

（一）研究建立新的法規體系

建議在黨和國家的基本法律和政治文件中全面闡述綠色發展的思路和體系，在國家法律中制定綠色經濟基本法，在基本法中規定涉及綠色發展各種法律的范圍、作用，使之協調配套。立法應由全國人大而不是由部委牽頭, 開展科學發展觀要求下的新的綠色能源法規體系研究, 形成一個以能源法為龍頭，與環境法律相協調，與污染控制、生態保護、清潔生產、廢物回收綜合利用等專項法相銜接,與其他相關法規中的綠色發展要求相協調的能源法規體系。加強能源法與環境法、氣候變化法的整合與協調，能源法與環境法在節能與環保上具有連接點，應將能源法與環境法的整合作為解決能源與環境問題的關鍵策略，促進能源立法實現能源發展與環境保護的協調。

（二）明晰重大能源立法戰略取向

綠色能源立法應結合本國國情進一步明晰一些重大政策取向。如，能源法如何確定可再生能源及煤炭、石油、天然氣、核電等的法律地位？本文分析認為，煤炭等化石能源占我國能源的比重仍高達70%以上，盡管煤電在中國發電結構中的比例會不斷下降，但到2050年前煤電比重仍然會最高。非化石能源、可再生能源替代包括煤炭在內的常規能源的任務是長期的、艱巨的、曲折的、甚至是反復的。對中國來說，結合國情通過優化煤炭利用，逐步調整能源和電力結構無疑是正確的，放棄或者忽視煤電的發展將是有害的甚至是危險的。因此，在鼓勵促進可再生能源形成新的可替代能源的同時，更應該強調煤炭等化石能源的清潔、高效和綜合利用。

（三）充實法規內容, 增加法規的可操作性, 減少法規層次

盡量將強制性、可操作性要求細化在法規層面。現行的大量強制性綠色發展要求，由于體現在法中只是原則，難以操作。而當細化到規章和文件中時，往往又存在走樣情況，甚至與立法原則相違背的情況時有發生。這種問題不解決，能源管理體制和能源法制建設是沒有希望的。法規的可操作性是法規的權威所在，如美國《國家能源政策法-2005》，長達1720多頁，共有十八章，420多條，主要內容包括了提供消費稅優惠、促進提高家庭用能效率、設定新的最低能效標準、加強和提升國內電網等能源基礎設施、通過減稅等措施促進可再生能源的開發利用、支持高能效汽車生產、減少對國外能源的依賴等，可操作性很強，執法除需要聯邦和州政府行政與司法系統執行以外，明確要求聯邦能源監管委員會(FERC)制定強制性的各項實施計劃，執法有保障。

（四）加強能源法調節手段的市場化

應從傳統的單純行政管理調節手段模式逐步向行政調節與市場調節相結合的模式轉變。 一方面推動形成以市場調節為主的能源價格形成機制，在能源產品定價時應按照有利于反映能源市場供求關系、環境保護成本（環境損害成本往往難以確認，但采取的環境保護成本是可以明確計算的）的原則，建立市場調節主導的能源價格形成機制，另一方面鼓勵競爭與開放，實行多元化的能源投資產權制度，在調節方式上重視能源補貼、能源稅收、排污權交易等反映市場經濟要求并能夠帶來能源活動高效的調節手段。如美國在最近40年一直通過經濟政策堅定地鼓勵全面開發利用綠色能源，在建設綠色能源（太陽能和可再生能源）生產基地中，用稅收、利息等金融工具鼓勵消費太陽能等可再生能源，之后的幾部能源法案進一步采用稅收抵扣、費用返回、財政扶持等經濟手段支持綠色能源的技術研發、生產和消費，同時促進綠色能源上下游產業協調發展。

（作者單位：中國電力企業聯合會）