綠色發(fā)展對能源

法制建設(shè)提出要求

當(dāng)前，世界范圍以綠色科技為特征的第三次工業(yè)革命正在發(fā)軔。綠色發(fā)展已成為中國經(jīng)濟(jì)社會未來發(fā)展的核心理念。黨的十八大報告提出了建設(shè)美麗中國的中國夢，從五位一體總體布局的高度，提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成以節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境為國策，以調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)包括消費結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)等為根本，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

綠色發(fā)展的本質(zhì)是以生態(tài)、能源、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為核心的可持續(xù)發(fā)展，是以維護(hù)人類生存環(huán)境、合理利用保護(hù)資源、保障人體健康為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是一種科學(xué)發(fā)展模式。能源的綠色發(fā)展是國家綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。而實現(xiàn)能源綠色發(fā)展的目標(biāo)，首要和重要的舉措是必須加強(qiáng)能源法制建設(shè)，把綠色發(fā)展的理念、政策、措施以法律的形式體現(xiàn)和確定下來。

（一） 能源生產(chǎn)方式和消費方式需要綠色轉(zhuǎn)變

能源的綠色發(fā)展，包括轉(zhuǎn)變能源生產(chǎn)方式和消費方式。從生產(chǎn)方式上看，在我國，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)無法改變，以燃煤發(fā)電為主的電源結(jié)構(gòu)短期亦無法改變。能源綠色發(fā)展，一方面要優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高水能、風(fēng)能、太陽能、核能等清潔能源發(fā)電比重，較少甚至接近零排放污染物和溫室氣體。另一方面，要大力促進(jìn)煤炭轉(zhuǎn)化為電力的比重，并實現(xiàn)煤電的清潔發(fā)展、高效發(fā)展。如在經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行的前提下，采用更大容量、更高參數(shù)的煤電技術(shù)，更高水平的污染控制技術(shù)，大力推進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)等。

綠色消費方式主要指加強(qiáng)終端節(jié)能，提高全社會的電氣化水平。電氣化水平是衡量一個國家發(fā)達(dá)和現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。通過發(fā)揮智能電網(wǎng)的作用，可以促進(jìn)用戶節(jié)約用電、科學(xué)用電、經(jīng)濟(jì)用電、綠色用電；通過電動汽車的大量使用，電能將大量替代汽車用油，從而大幅降低對石油的依賴并從根本上改善城市環(huán)境質(zhì)量；電力將是推進(jìn)城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要支撐；隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，電能將會更多地“轉(zhuǎn)化”為各種高附加值的材料、產(chǎn)品（也可以理解為是“儲電”的一種方式），擴(kuò)大電能的使用范圍。因此，通過現(xiàn)代電力工業(yè)的發(fā)展，能夠促進(jìn)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境綜合價值更加優(yōu)化（向帕累托最優(yōu)趨進(jìn)），使現(xiàn)代能源系統(tǒng)成為實現(xiàn)美麗中國之夢的橋梁。

（二）能源法制建設(shè)如何促進(jìn)綠色發(fā)展

1、要保障能源對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)供應(yīng)

2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會（簡稱“里約+20”）針對“可持續(xù)發(fā)展和消除貧困背景下的綠色經(jīng)濟(jì)”、“促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制框架”兩大主題進(jìn)行了深入討論，強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)發(fā)展和消除貧困背景下的綠色經(jīng)濟(jì)是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具之一。大會秘書長沙祖康指出，“綠色經(jīng)濟(jì)”不能取代“可持續(xù)發(fā)展”，綠色經(jīng)濟(jì)必須是在可持續(xù)發(fā)展框架和消除貧困框架下推進(jìn)。可見綠色經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵中體現(xiàn)了發(fā)展的階段性、國情，消除貧困、民生、就業(yè)、效益等要素。我國經(jīng)濟(jì)雖然經(jīng)過了幾十年持續(xù)高速增長同時帶動了能源消費持續(xù)增加，使我國能源和能源消費總量均已超過美國，居世界第一位，但是我國作為發(fā)展中國家的基本地位沒有改變，發(fā)展仍然是首要的任務(wù)。根據(jù)“十八大”描繪的宏偉藍(lán)圖，預(yù)計到2050年，我國“建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家”，我國能源需求還將保持平穩(wěn)增長。預(yù)計2030年我國用電量達(dá)到12萬億千瓦時，相當(dāng)于我國目前消費總量2.4倍，預(yù)計到2050年，全社會用電量達(dá)16萬億千瓦時,是現(xiàn)在的3.2倍；人均達(dá)到11000千瓦時，當(dāng)于美國2000年時人均用電量的76%、與韓國2010年人均用電量持平，能源保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)艱巨。

2、要保障能源的獨立和安全

美國是當(dāng)前世界上的超級大國，但實施的仍然是能源獨立的戰(zhàn)略，中國是一個以和平發(fā)展為原則的能源與經(jīng)濟(jì)大國，更需要實施能源獨立。但是，中國是一個人均能源資源占有量較低國家，在未來的發(fā)展中需要一個以能源獨立為基礎(chǔ)、以廣泛國際能源合作為補(bǔ)充、可進(jìn)可退的能源系統(tǒng)作為國家發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。能源法制建設(shè)必須對能源獨立和安全形成強(qiáng)有力的支撐。

3、要把控制溫室氣體排放和污染控制作為長期的硬約束條件

我國向國際社會做出“2020年非化石能源在一次能源消費中比重達(dá)到15％左右”和“2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放強(qiáng)度較2005年下降40-45%”的兩項承諾，主要體現(xiàn)為非化石能源比重和碳排放強(qiáng)度。當(dāng)中國受到溫室氣體排放總量的限制時，溫室氣體的減排目標(biāo)將由相對量的減排過渡到相對量減排與絕對量減排并存的狀況，對能源發(fā)展將形成硬約束條件。目前，我國非化石能源發(fā)電量占一次能源消費總量比重僅為9%，距離目標(biāo)要求仍有很大差距。同時，去年冬天以來，我國大面積頻繁出現(xiàn)嚴(yán)重霧霾天氣，這與能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)及布局不合理密切相關(guān)。從中長期看，能源消費總量還將成倍增加，能源發(fā)展面臨的環(huán)境壓力還將進(jìn)一步加大；大規(guī)模發(fā)展可再生能源發(fā)電面臨越來越明顯的國家財政補(bǔ)貼能力、全社會電價承受能力和電力系統(tǒng)消納能力制約。如何通過能源法律制度建設(shè)，科學(xué)合理、協(xié)調(diào)有序地推進(jìn)應(yīng)對氣候變化、加強(qiáng)污染控制、建設(shè)美麗中國任重道遠(yuǎn)。

4、要堅持推進(jìn)能源科技創(chuàng)新

近年來，我國能源行業(yè)通過加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究、整合科技資源、集中聯(lián)合攻關(guān)等舉措，在復(fù)雜區(qū)塊勘探開發(fā)、提高油氣采收率、特高壓交直流、智能電網(wǎng)、大型水電工程建設(shè)、大容量、高參數(shù)、空冷燃煤機(jī)組等領(lǐng)域取得重大突破，相關(guān)技術(shù)居于世界領(lǐng)先地位，能源自主創(chuàng)新取得了巨大成績。與能源工業(yè)發(fā)展升級需求相比，能源科技創(chuàng)新還存在很大差距：超導(dǎo)輸電、高效儲能等基礎(chǔ)性技術(shù)無重大突破；重大裝備核心技術(shù)自主化程度較低，三代核電、大型風(fēng)電、大型燃機(jī)等設(shè)備制造核心技術(shù)尚未完全掌握；新一代新能源發(fā)電技術(shù)、新能源與分布式能源發(fā)電并網(wǎng)與優(yōu)化調(diào)度技術(shù)、電網(wǎng)與用戶互動技術(shù)、智能家電技術(shù)等與實際需求仍有差距；能源科技創(chuàng)新體扶持政策不完善，產(chǎn)學(xué)研用協(xié)調(diào)發(fā)展體系仍不健全等，推進(jìn)能源科技創(chuàng)新任重道遠(yuǎn)。

5、要推動能源節(jié)約發(fā)展和提高能源發(fā)展的經(jīng)濟(jì)性

我國現(xiàn)行節(jié)能減排工作主要是通過行政命令并輔之以市場激勵手段的方式推進(jìn)的，今后應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮市場手段的作用。隨著綠色發(fā)展理念興起，能源利用的外部成本內(nèi)部化應(yīng)是能源法制建設(shè)的重點，應(yīng)努力尋求“成本-收益”途徑，通過發(fā)揮市場機(jī)制的作用，以最小的經(jīng)濟(jì)的代價實現(xiàn)既定的節(jié)能減排目標(biāo)。通過生態(tài)文明制度建設(shè)與創(chuàng)新，如采用合同能源管理的經(jīng)營模式、脫硫特許經(jīng)營等方式，促進(jìn)全社會節(jié)能減排效益的最大化。

目前能源體制機(jī)制仍存在一些深層次問題，難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求。一是行政管理體制改革滯后，《電力法》、《煤炭法》等難以指導(dǎo)能源改革發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)亟待修訂和完善；能源統(tǒng)一規(guī)劃機(jī)制缺失、重項目審批、輕規(guī)劃管理，無法促進(jìn)資源綜合優(yōu)化配置。二是能源價格改革嚴(yán)重滯后，一次能源與二次能源的比價不合理，價格不靈活；可再生能源發(fā)電電價補(bǔ)貼水平、補(bǔ)貼規(guī)模與補(bǔ)貼資金來源等缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，補(bǔ)貼機(jī)制不合理，資金管理效率低。三是能源市場建設(shè)滯后，能源市場化改革指導(dǎo)思想不明確，能源市場構(gòu)建的目標(biāo)及路徑不清晰如因缺乏獨立的輸配電價，缺乏科學(xué)合理的發(fā)電環(huán)節(jié)上網(wǎng)電價，各類發(fā)電難以形成有效競爭；在能源項目行政審批(核準(zhǔn))制度下，難以形成市場配置資源機(jī)制，難以有效控制能源系統(tǒng)成本。

總之，綠色發(fā)展是立足國情、面向世界的系統(tǒng)性發(fā)展。要立足于我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的實際，立足于我國資源稟賦的實際，立足于我國基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、管理體制實際，立足于現(xiàn)在相關(guān)法律體系的實際，立足于我國科學(xué)技術(shù)水平發(fā)展的實際，把握住全世界對綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同理念，積極參與全球綠色發(fā)展活動的規(guī)則制定，踐行對國際社會綠色發(fā)展的承諾，通過能源法律體系的完善促進(jìn)建立一種新的科學(xué)高效、協(xié)調(diào)有序的關(guān)系。

綠色發(fā)展需要能源法規(guī)護(hù)航

（一）綠色發(fā)展相關(guān)能源法規(guī)體系初具雛形

經(jīng)過新中國成立以來數(shù)十年的努力，我國能源管理法律法規(guī)體系已具雛形，其中與綠色發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容如下。

1、憲法

中華人民共和國憲法在我國能源法律體系中起到統(tǒng)領(lǐng)性作用。憲法中“依法治國”、“倡導(dǎo)節(jié)約”、“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”及“加強(qiáng)宏觀調(diào)控”等原則對能源立法有重要的指導(dǎo)作用。

2、能源法律

本文分析的能源法律是指由全國人民代表大會或常委會制定的能源基本法律和能源專門法律現(xiàn)行的能源法律有以下幾部。

1995年12月28日通過的《電力法》是我國第一部針對電力行業(yè)制定的能源法律，它開創(chuàng)了我國能源法律的歷史先河，是中國能源法制史上的里程碑。其中第五條規(guī)定“ 電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)環(huán)境，采用新技術(shù)，減少有害物質(zhì)排放，防治污染和其他公害。國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電。”

1996年8月29日通過的《煤炭法》對環(huán)境保護(hù)的主要規(guī)定是第十一條“開發(fā)利用煤炭資源，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，防治污染和其他公害，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”其對合理開發(fā)利用和保護(hù)煤炭資源起到重要的作用。但由于《煤炭法》產(chǎn)生于我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換時期，也可以說《煤炭法》體系框架中存在的問題，也是目前《煤炭法》中存在的問題。分別于2009年8月27日和2011年4月22日進(jìn)行了兩次修訂 。

《礦產(chǎn)資源法》第三十二條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施”。

作為能源管理綜合性法律的《節(jié)約能源法》在2007年10月28日十屆全國人大常委會第三十次會議審議通過修訂，擴(kuò)大了法律的調(diào)整范圍，增加了建筑節(jié)能、交通運輸節(jié)能、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能三項重要內(nèi)容，健全了節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)管制度，加大了政策激勵力度，明確了節(jié)能管理和監(jiān)督主體，強(qiáng)化了法律責(zé)任。該法對推進(jìn)全社會節(jié)約能源，提高能效和經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，滿足人民日益增長的物質(zhì)文化生活等方面全面體現(xiàn)了綠色發(fā)展的原則。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是全面規(guī)范從資源輸入到廢物排放的全過程的法律，將主體從企業(yè)擴(kuò)大到全社會。

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定：國家對浪費資源和嚴(yán)重污染環(huán)境的落后生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品實行限期淘汰制度。國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，制定并發(fā)布限期淘汰的生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備以及產(chǎn)品的名錄。修訂后的《中華人民共和國節(jié)約能源法》及2008年8月通過的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》則將政策的重點放在鼓勵、支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生物質(zhì)能技術(shù)的發(fā)展。

《可再生能源法》2005年2月28日由十屆全國人大常委會第十四次會議審議通過，2006年1月1日起執(zhí)行，并于2009年12月26日又進(jìn)行了修改。2005年頒布以來，經(jīng)過短短幾年的發(fā)展，我國可再生能源發(fā)電取得舉世矚目的偉大成就，風(fēng)電規(guī)模世界第一，太陽能發(fā)電迅猛發(fā)展，但同時也出現(xiàn)了一些問題。最突出的問題就是可再生能源發(fā)電的無序發(fā)展使電源與電網(wǎng)建設(shè)不配套，以及電力質(zhì)量、補(bǔ)貼、運行管理等問題，使電力上網(wǎng)難，電力調(diào)度難，影響了能源資源、環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對氣候變化的協(xié)調(diào)發(fā)展，也影響了電力的協(xié)調(diào)發(fā)展。修改后的《可再生能源法》明確規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重，對可再生能源健康發(fā)展直到積極的促進(jìn)作用。

3、相關(guān)法律中的能源條款

在我國法律體系中，存在大量與能源相關(guān)的法律和法規(guī)。例如《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《建筑法》、《政府采購法》、《企業(yè)所得稅法》、《標(biāo)準(zhǔn)法實施條例》等法律和法規(guī)。例如，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二章第九條規(guī)定：“制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有利于合理利用國家資源，推廣科學(xué)技術(shù)成果，提高經(jīng)濟(jì)效益，并符合使用要求，有利于產(chǎn)品的通用互換，做到技術(shù)上先進(jìn)，經(jīng)濟(jì)上合理。”

（二）成效與問題并存

1、促進(jìn)了綠色發(fā)展

總體上，能源法律對能源行業(yè)的綠色發(fā)展起到了極其重要的作用。我國終端能源消費中，優(yōu)質(zhì)能源消費需要的增長近年來明顯加快，比重逐步增加。煤炭在終端能源消費結(jié)構(gòu)中所占比重持續(xù)下降，特別是在20世紀(jì)最后十年下降幅度較大；與此同時，由于交通運輸業(yè)的快速發(fā)展及居民生活水平的提高，石油和電力在終端能源消費中所占比重大幅提升。2012年，我國能源消費總量為 36.2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比上年增長3.9%；煤炭消費量增長2.5%；原油消費量增長6.0%；天然氣消費量增長10.2%；電力消費量增長5.5%；全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降3.6%。能源消費結(jié)構(gòu)優(yōu)化成效顯著。2012年，水電、核電、并網(wǎng)風(fēng)電、太陽能發(fā)電合計發(fā)電量達(dá)到10662億千瓦時，相當(dāng)于減少標(biāo)煤消耗約7700萬噸。2012年底，全國火電機(jī)組供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗325克/千瓦時，比1978年降低146克/千瓦時，煤電機(jī)組煤耗居世界先進(jìn)水平。全國線路損失率6.74%，比1978年下降2.9個百分點，居同等供電負(fù)荷密度條件國家的先進(jìn)水平。火電大氣污染物得到有效控制。截至2012年底，燃煤電廠煙氣脫硫機(jī)組容量達(dá)到6.75億千瓦，比2005年增長近13倍，全國脫硫機(jī)組占煤電機(jī)組比例接近100%，電力二氧化硫排放量由2005年的1300萬噸降至883萬噸，每千瓦時二氧化硫排放量降至2.26克，好于美國2011年2.8克水平。電力煙塵排放總量從1980年的399萬噸降至151萬噸，每千瓦時煙塵排放量由1980年的16.5克降至0.4克。氮氧化物控制自2011年以來，大規(guī)模開展煙氣脫硝裝置建設(shè)。截至2012年底，全國已投運煙氣脫硝機(jī)組容量約2.3億千瓦，占火電機(jī)組容量的28.1%，規(guī)劃和在建的煙氣脫硝機(jī)組已超過5億千瓦。每千瓦時火電氮氧化物排放量由2005年的3.6克下降至2.4克。應(yīng)對氣候變化取得重要進(jìn)展。以2005年為基準(zhǔn)年，2006年至2012年，電力行業(yè)通過發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗和降低線損率等措施累計減排二氧化碳35.6億噸，各年碳減排量逐年提高。

2、法制建設(shè)與發(fā)展理念仍存差距

能源法制建設(shè)與綠色發(fā)展理念的要求比相仍有許多差距和問題。一是雖然現(xiàn)有的能源法規(guī)都從不同角度和層次提出相關(guān)要求，但缺乏綠色發(fā)展理論系統(tǒng)指導(dǎo)下的方法和思路。綠色發(fā)展是系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性發(fā)展理念，在計劃經(jīng)濟(jì)時代條塊分割的管理體制下難以在立法工作中體現(xiàn)綠色發(fā)展的理念。二是法律之間如環(huán)保、節(jié)能、能源單項法缺乏有效溝通協(xié)調(diào)，對同一問題不同要求，造成實際執(zhí)行中交叉矛盾。循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、可再生能源法與污染控制法、環(huán)境保護(hù)法之間也存在交叉；綠色發(fā)展在法律層面和執(zhí)行層面存在混亂無序的情況。同時像水電、熱電聯(lián)產(chǎn)、IGCC等是不是清潔能源等這類重要的問題在法律上闡述都不明確，在實際工作中也存在很大爭議，給綠色發(fā)展帶來巨大障礙。三是由于受計劃經(jīng)濟(jì)的長期影響以及能源產(chǎn)業(yè)的地位、作用和特點，使我國的能源法更多體現(xiàn)出行政法的特征，能源法常常以行政管理關(guān)系和能源行政監(jiān)督關(guān)系為主要調(diào)整對象，以政府行政命令的方式直接管理能源事務(wù)。主要規(guī)定政府和相關(guān)部門權(quán)利，較少體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)，綠色發(fā)展缺少市場推動。這在電力、煤炭法上體現(xiàn)得尤為突出。四是缺乏綠色發(fā)展要求內(nèi)在的互相協(xié)調(diào)，低碳、清潔之間的關(guān)系，低碳與經(jīng)濟(jì)性之間的關(guān)系研究不夠，使節(jié)能與減排缺乏合理的平衡點。如同樣是推動綠色發(fā)展，有人認(rèn)為要“去核”、“限核”，有的認(rèn)為要發(fā)展核電，總體體現(xiàn)出結(jié)合國情針對綠色發(fā)展的基礎(chǔ)研究不足。五是從綠色發(fā)展的管理角度講管理體制比較混亂。節(jié)能減排、應(yīng)對氣候變化、生態(tài)保護(hù)、污染控制、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等都有主管部門，對于具體的企業(yè)而言，某一具體措施就涉及了污染控制、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)油、減碳、綜合利用等多個方面，需要了解多個政府主管部門的相關(guān)要求，政府部門之間權(quán)利管理交叉造成法律行政成本增加，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

綠色發(fā)展約束下能源

法制建設(shè)如何加強(qiáng)

（一）研究建立新的法規(guī)體系

建議在黨和國家的基本法律和政治文件中全面闡述綠色發(fā)展的思路和體系，在國家法律中制定綠色經(jīng)濟(jì)基本法，在基本法中規(guī)定涉及綠色發(fā)展各種法律的范圍、作用，使之協(xié)調(diào)配套。立法應(yīng)由全國人大而不是由部委牽頭, 開展科學(xué)發(fā)展觀要求下的新的綠色能源法規(guī)體系研究, 形成一個以能源法為龍頭，與環(huán)境法律相協(xié)調(diào)，與污染控制、生態(tài)保護(hù)、清潔生產(chǎn)、廢物回收綜合利用等專項法相銜接,與其他相關(guān)法規(guī)中的綠色發(fā)展要求相協(xié)調(diào)的能源法規(guī)體系。加強(qiáng)能源法與環(huán)境法、氣候變化法的整合與協(xié)調(diào)，能源法與環(huán)境法在節(jié)能與環(huán)保上具有連接點，應(yīng)將能源法與環(huán)境法的整合作為解決能源與環(huán)境問題的關(guān)鍵策略，促進(jìn)能源立法實現(xiàn)能源發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。

（二）明晰重大能源立法戰(zhàn)略取向

綠色能源立法應(yīng)結(jié)合本國國情進(jìn)一步明晰一些重大政策取向。如，能源法如何確定可再生能源及煤炭、石油、天然氣、核電等的法律地位？本文分析認(rèn)為，煤炭等化石能源占我國能源的比重仍高達(dá)70%以上，盡管煤電在中國發(fā)電結(jié)構(gòu)中的比例會不斷下降，但到2050年前煤電比重仍然會最高。非化石能源、可再生能源替代包括煤炭在內(nèi)的常規(guī)能源的任務(wù)是長期的、艱巨的、曲折的、甚至是反復(fù)的。對中國來說，結(jié)合國情通過優(yōu)化煤炭利用，逐步調(diào)整能源和電力結(jié)構(gòu)無疑是正確的，放棄或者忽視煤電的發(fā)展將是有害的甚至是危險的。因此，在鼓勵促進(jìn)可再生能源形成新的可替代能源的同時，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)煤炭等化石能源的清潔、高效和綜合利用。

（三）充實法規(guī)內(nèi)容, 增加法規(guī)的可操作性, 減少法規(guī)層次

盡量將強(qiáng)制性、可操作性要求細(xì)化在法規(guī)層面。現(xiàn)行的大量強(qiáng)制性綠色發(fā)展要求，由于體現(xiàn)在法中只是原則，難以操作。而當(dāng)細(xì)化到規(guī)章和文件中時，往往又存在走樣情況，甚至與立法原則相違背的情況時有發(fā)生。這種問題不解決，能源管理體制和能源法制建設(shè)是沒有希望的。法規(guī)的可操作性是法規(guī)的權(quán)威所在，如美國《國家能源政策法-2005》，長達(dá)1720多頁，共有十八章，420多條，主要內(nèi)容包括了提供消費稅優(yōu)惠、促進(jìn)提高家庭用能效率、設(shè)定新的最低能效標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)和提升國內(nèi)電網(wǎng)等能源基礎(chǔ)設(shè)施、通過減稅等措施促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用、支持高能效汽車生產(chǎn)、減少對國外能源的依賴等，可操作性很強(qiáng)，執(zhí)法除需要聯(lián)邦和州政府行政與司法系統(tǒng)執(zhí)行以外，明確要求聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(FERC)制定強(qiáng)制性的各項實施計劃，執(zhí)法有保障。

（四）加強(qiáng)能源法調(diào)節(jié)手段的市場化

應(yīng)從傳統(tǒng)的單純行政管理調(diào)節(jié)手段模式逐步向行政調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變。 一方面推動形成以市場調(diào)節(jié)為主的能源價格形成機(jī)制，在能源產(chǎn)品定價時應(yīng)按照有利于反映能源市場供求關(guān)系、環(huán)境保護(hù)成本（環(huán)境損害成本往往難以確認(rèn)，但采取的環(huán)境保護(hù)成本是可以明確計算的）的原則，建立市場調(diào)節(jié)主導(dǎo)的能源價格形成機(jī)制，另一方面鼓勵競爭與開放，實行多元化的能源投資產(chǎn)權(quán)制度，在調(diào)節(jié)方式上重視能源補(bǔ)貼、能源稅收、排污權(quán)交易等反映市場經(jīng)濟(jì)要求并能夠帶來能源活動高效的調(diào)節(jié)手段。如美國在最近40年一直通過經(jīng)濟(jì)政策堅定地鼓勵全面開發(fā)利用綠色能源，在建設(shè)綠色能源（太陽能和可再生能源）生產(chǎn)基地中，用稅收、利息等金融工具鼓勵消費太陽能等可再生能源，之后的幾部能源法案進(jìn)一步采用稅收抵扣、費用返回、財政扶持等經(jīng)濟(jì)手段支持綠色能源的技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)和消費，同時促進(jìn)綠色能源上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：中國電力企業(yè)聯(lián)合會）