《安徽省人民政府辦公廳關于實施光伏扶貧的指導意見》（皖政辦〔2015〕34號）解讀

一、文件制定出臺的背景

2013年和2014年，我省合肥市、金寨縣分別開始實施光伏發電扶貧項目。2014年7月17日，李克強總理在國務院發展研究中心《分布式光伏發電是扶貧的有效舉措》的報告上作出了重要批示。隨后，國務院扶貧辦和相關部委組成聯合調研組，到我省開展了光伏扶貧專題調研。2014年7月26日和8月1日，詹夏來常務副省長和梁衛國副省長分別作出批示：分布式光伏發電應作為精準扶貧的重要舉措積極推廣。2015年3月19日，國家能源局副局長劉琦深入到我省金寨縣調研光伏扶貧工作。國務院扶貧辦、國家能源局決定從2015年開始，在全國6個省各確定5個縣開展光伏扶貧試點（我省為試點省之一，金寨縣、岳西縣、阜南縣、利辛縣、泗縣等5個縣列入國家光伏扶貧試點縣范圍）。

省委、省政府高度重視光伏扶貧工作，省委、省政府主要負責同志親自過問，省政府分管負責同志多次召開座談會進行研究部署。為更好地推進全省光伏扶貧工作開展，在征求相關部門和有關市、縣政府意見建議的基礎上，省扶貧辦草擬了《安徽省人民政府辦公廳關于實施光伏扶貧的指導意見》（代擬稿）。省政府辦公廳按程序提交省法制辦進行了合法性審查，對文稿進行了進一步修改完善。經省政府第52次常務會議研究同意，安徽省人民政府辦公廳于2015年6月17日下發了《關于實施光伏扶貧的指導意見》（皖政辦〔2015〕34號）。

二、實施光伏扶貧的重要意義

光伏扶貧是實施精準扶貧、精準脫貧的一項重要舉措，是推進產業扶貧的一項有效措施，是一項造福貧困地區、貧困群眾的民生工程。根據國家部署和我省實踐經驗，省政府決定在全省貧困地區實施光伏扶貧工程。作為扶貧開發任務較重的省份來說，抓好光伏扶貧工作責任重大、意義深遠。

第一，實施光伏扶貧是落實中央要求、加快貧困地區同步實現小康的政治任務。習近平總書記指出：“現在，距實現全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標只有五、六年了，但困難地區、困難群眾還為數不少，必須時不我待地抓好扶貧開發工作，決不能讓困難地區和困難群眾掉隊”。去年7月份，李克強總理在國務院發展研究中心上報的我省《分布式發電是扶貧的有效舉措》上作出重要批示，要求國家發改委、能源局和國務院扶貧辦研究落實。根據中央領導指示精神，國務院扶貧辦和國家能源局赴我省金寨等地進行調研考察后，下發了光伏扶貧工程工作方案，提出了2015年先在安徽等6省30個縣開展試點工作，確保光伏扶貧試點工作取得預期效果。今年2月，汪洋副總理召開會議專題研究光伏扶貧工作，要求盡快拿出工作方案，快速行動起來，抓緊開工建設。省委、省政府高度重視光伏扶貧工作，王學軍書記多次就光伏扶貧作出重要批示，并親自現場調研，親自擬定思路，指導方案制定。李錦斌代省長上任伊始召開的第1次省政府常務會議就研究光伏扶貧工作，第1個專題會議就是大別山片區扶貧攻堅和區域發展座談會，將光伏扶貧作為一個重要議題進行研究和部署。通過大力實施光伏扶貧，真正讓扶貧對象有更多的獲得感，切實加快脫貧奔小康的步伐。

第二，實施光伏扶貧是精準扶貧、精準脫貧的重要舉措。小康不小康，關鍵看老鄉。實現全省小康的關鍵在貧困的老鄉能不能脫貧。目前，全省農村仍有401萬貧困人口、157萬貧困戶。這些貧困戶的貧困程度較深，大多是家有重病人員、殘疾人員、缺乏勞動力、沒有適合自身條件的產業項目等，扶貧難度大、成本高，是難啃的“硬骨頭”。多年實踐經驗表明，對于這些扶貧對象，如果沿襲傳統思維、單憑已往模式，扶貧的邊際效益就會遞減。當前，經濟發展進入新常態，貧困群眾增收難的問題愈加突出，必須解放思想、打開思路，積極創新產業扶貧到戶的方式，變“大水漫灌”為“精準滴灌”。從產業規律和特點看，光伏發展與扶貧工作有著天然的互補對接性，光伏扶貧是產業扶貧到戶的一種有效途徑，既有利于精準扶貧、又有利于產業發展。從近年來合肥、金寨等地試點情況看，光伏扶貧技術成熟，效益明顯，可以通過精確瞄準，有效對接貧困村、貧困戶，充分利用貧困地區豐富的光熱條件和屋頂資源，實現光伏產業發展和貧困戶脫貧致富比翼齊飛。可以說，大力推廣光伏扶貧是精準扶貧、精準脫貧題中應有之義，應抓住國家政策機遇，采取切實可行的措施加以推進。

第三，實施光伏扶貧是創新扶貧投入方式、提高資金使用效率的有效方式。抓好新時期全省扶貧開發工作，科學規劃是前提，精準施策是關鍵。總的要求，就是在精準識別貧困對象的基礎上，逐步縮小與其他農民收入差距，確保收入穩定保持在扶貧標準之上。實現這一目標，扶貧資金支持重點必須從促進區域發展向滿足貧困人口個性需求轉變，確保扶貧措施落地生根。近年來，我省在這方面做了大量的有益探索，光伏扶貧就是其中最為成功的做法之一，切實增強了貧困地區和貧困戶“造血”功能，目前已形成了“金寨經驗”。實施光伏扶貧過程中，通過有效創新扶貧資金使用方式，進一步滿足貧困農戶差異化需求，杜絕了“窮人帶帽、富人用錢”的現象，特別是促進了財政扶貧資金的有效使用，起到了“四兩撥千斤”的作用。

第四，實施光伏扶貧是實現綠色發展、促進產業升級的重要抓手。近年來，我省光伏產業呈現快速增長態勢，目前已成為全國重要的光伏制造基地，涌現出信義、海潤等一批具有較強競爭力與知名度的光伏生產企業，形成具有規模化、國際化、專業化的產業鏈條。受限于國內需求不足，我省光伏產業過度依賴出口，國際金融危機以來國外市場容量大幅縮水，導致國內光伏產能過剩，發展嚴重受挫。大力推廣光伏扶貧，可以在一定程度上拉動內需，有效促進我省光伏產業發展，促進經濟社會持續穩定增長。同時，利用太陽能光電轉換技術，開發利用綠色、清潔、豐富的太陽能資源，可提高可再生能源應用比重，促進能源結構調整，降低碳排放，助推節能減排、保護和改善環境都具有重要意義。

三、文件的主要內容

《指導意見》共分五個部分：

第一部分是總體要求：認真貫徹落實黨中央關于新時期扶貧開發的戰略思想，大力推進科學扶貧、精準扶貧、精準脫貧，按照“省級統籌、縣負總責，統一規劃、分步實施，政策扶持、市場運作，統一標準、保障質量，合力推進、注重實效”的總體思路，建立政府補助、社會幫扶、金融支持、用戶出資等多種途徑相結合的資金籌措機制，大力推進貧困村和貧困戶開展光伏扶貧，增加貧困村集體經濟收入和貧困戶家庭收入，加快扶貧對象脫貧致富步伐，確保到2020年同步實現全面小康。

第二部分是基本原則：主要提出五條原則：一是政府主導，社會參與；二是省級統籌，縣負總責；三是精準幫扶，自愿參與；四是多方出資，明晰產權；五是規范操作，確保成效。

第三部分是實施范圍和對象：主要在全省31個大別山片區縣、國家和省扶貧開發工作重點縣（以下簡稱重點縣）實施。實施對象為兩類：一是無集體經濟收入或集體經濟薄弱、資源缺乏的貧困村；二是無勞動力、無資源、無穩定收入來源的貧困戶。鼓勵其他縣（市、區）自主實施光伏扶貧。

第四部分是目標任務：2015－2020年，用6年時間在全省31個重點縣建設總規模為96萬千瓦的村級和戶用光伏電站。項目建成后，每個戶用光伏電站年發電收入可達3000元左右，每個村級光伏電站年發電收入可達6萬元左右。

1．在31個重點縣選擇1000個貧困村（占31個重點縣總村數的48%），每個村建設1座60千瓦的村級光伏電站，共計6萬千瓦。

2．在31個重點縣選擇30萬戶貧困戶（占31個重點縣貧困戶總數的26%），每戶建設1個3千瓦的戶用光伏電站，共計90萬千瓦。

2015年，在金寨、岳西、利辛、阜南、泗縣5個光伏扶貧試點縣選擇2.5萬戶貧困戶、150個貧困村（每個縣各選擇5000戶貧困戶、30個貧困村）實施光伏扶貧，發電規模共8.4萬千瓦，占全省年度任務的50%。其余50%根據自愿的原則在其他26個重點縣實施，每個重點縣的實施規模由各縣（市、區）根據實際需求和資金籌措情況申報。

第五部分是保障措施：

一是關于組織領導。成立省光伏扶貧工作領導小組，由省政府分管領導牽頭，省扶貧辦、省發展改革委、省財政廳、省政府金融辦、省能源局、省電力公司等單位參加，對光伏扶貧進行指導、協調、監督和檢查。各市、縣（市、區）政府相應成立議事協調機構，主要負責同志親自過問，分管負責同志具體抓落實，加強部門協作，統一組織光伏扶貧實施。

二是關于建設資金。2015－2020年，全省建設總規模96萬千瓦的光伏電站，按照目前光伏發電每瓦8元的建設費用測算，需投入資金76.8億元（其中貧困戶戶用光伏電站72億元、貧困村村級光伏電站4.8億元）。資金來源如下：

1．貧困村村級光伏電站建設資金采取縣財政專項扶貧資金安排、幫扶單位支持、貧困村自籌等辦法籌資。

2．貧困戶戶用光伏電站建設資金來源。全省每年實施5萬戶，需投入資金12億元，采取省級補助、市縣安排和貧困戶自籌各1/3的辦法解決，其中：省級補助1/3，即4億元（一是從中央和省財政專項扶貧資金中安排50%，即2億元；二是省財政安排專項資金50%，即2億元，2015年在省長預備費中安排，2016－2020年在年初預算中安排）；市、縣兩級政府出資1/3，即4億元（市、縣兩級出資比例由各市自定）；建設戶用光伏電站的貧困戶自籌1/3，即4億元。

三是關于資金籌措和建設模式。貧困村村級光伏電站自籌部分資金，可以通過扶貧貼息貸款和社會各界支持等途徑解決；貧困戶戶用光伏電站自籌部分資金，可以通過自身出資、扶貧小額貼息貸款和社會幫扶等途徑解決。建設戶用光伏電站，對屋頂或庭院不適合建設的，可以按照村級光伏電站選址條件集中聯戶、以村帶戶等方式建設，實行分戶收益。從2016年起，在全省全面實施的同時，省里將根據各縣（市、區）光伏扶貧的實施效果和積極性繼續確定若干個重點實施縣，給予重點支持。

四是關于節約集約用地。貧困村村級光伏電站選址要盡量選擇荒山、荒坡、空閑地建設，也可以建設光伏大棚，既節約耕地，又提高效益；貧困戶戶用光伏電站選址原則上在貧困戶屋頂或庭院建設。

五是關于管護責任和后續服務。縣級政府要打造服務平臺，建立完善針對貧困村和貧困戶的光伏電站運行維護服務機制。能源部門要統籌建立光伏扶貧工程監管機制，制定項目備案、施工、驗收等管理辦法，協調組織項目竣工驗收。中標光伏企業要認真履行合同約定，負責光伏電站維護和設備維修。供電部門和中標光伏企業要幫助有光伏電站的鄉（鎮）、村培訓建立技術人員隊伍，負責對貧困村和貧困戶的光伏電站運行維護進行指導。各縣（市、區）要印制內容全面、通俗易懂的《光伏扶貧使用維護手冊》，發放到有關貧困村和貧困戶。鼓勵地方建立光伏扶貧風險規避機制。

六是關于部門職責。扶貧部門負責宣傳發動、選擇貧困村和貧困戶、擬定年度計劃、牽頭組織項目實施；財政部門負責資金籌集與監管；發展改革及能源部門負責光伏發電指標的爭取與分配，編制光伏扶貧實施方案、技術指南、用戶手冊，以及光伏扶貧招標標準合同；金融管理部門負責協調金融機構、保險機構支持光伏扶貧；供電企業要抓緊實施農村電網改造升級，確保滿足光伏發電上網需求，并負責電表調試與安裝、并網發電、及時發放上網電量補貼資金。