編者按：新疆地域遼闊，風力、光伏資源豐富，風力、光伏清潔能源產業發展前景十分廣闊，本世紀以來在國家可再生能源項目建設的產業政策導向的鼓勵和支持下，自治區風電、光伏電站項目，有了長足的發展，但從所開發的占比上看，還屬于初始階段。眼下，自治區風電、光伏電站項目建設，也存在一些被忽視而非常重要的問題，例如電站占地的規模和效率的問題。于午銘先生一直關注新疆的風電、光伏電站項目建設，從其對積累的有關資料分析研究中，發現了問題的癥結，并提出了“對策建議”，實在是一件引導風電、光伏電站項目健康發展，建設集約、節約利用土地和風力、光伏資源的大事。

新疆風電光伏項目建設規劃選址中存在問題及對策建議

內容提要：本文在列舉分析我區風電、光伏電站項目建設規劃選址現狀與經驗數據的基礎上，提出了規劃與項目建設中存在占地偏大、風電場控制范圍占地管理失控等問題。建議從考核與管控“單位占地面積產能率”指標入手，對上述問題進行有力監管。文中還根據新疆實際情況、參考已建項目的實踐數據，提出了對我區不同區域風電、光伏項目（包括規劃階段）單位占地面積產能率指標的具體建議。

關鍵詞：風電光伏電站項目，建設規劃選址，風電場控制范圍，單位占地面積產能率，對策建議。

前言

我區的風電、光伏發電站等可再生能源項目，近些年取得了飛速發展。到2014年底，風電裝機累計達到9668MW，其中并網8039MW，次于內蒙古、甘肅、河北，居全國第4位。光伏并網容量達到3560MWp，次于甘肅、青海，居全國第3位。2015上半年發展勢頭不減，新增風電裝機雄踞全國第一，達到1554MW，但實現并網僅為398MW，上半年棄風電量達到29.7億千瓦時，棄風率達到28.8％，同樣居于全國前列，顯現出我區風光電力消納問題的嚴峻性。2015年6月底累計光伏裝機容量達到4430MWp。（以上數據引自國家能源局公示）。

基于資源條件優越、產業發展有較好基礎、國家定位新疆為能源戰略基地并在政策上給予傾斜等因素，新疆風電、光伏產業的未來發展前景仍十分廣闊。據中國氣象局編制的《全國風能資源詳查和評估報告》數據，新疆風功率密度大于300W/m2的可開發風區面積約11.18萬km2，技術開發量約為4.36億千瓦，即436,000MW，目前僅開發了約2.2％。新疆太陽能可開發量目前尚沒有可靠數據，但肯定遠大于風能，有估計約為風能可開發量的10倍以上，目前已開發量尚不足千分之一。從近期看，國家到目前為止已列入核準計劃的風電項目176,860MW中，新疆為18,146MW（其中含兵團1,866MW），約占10.3％，居全國第2位。無論從遠景資源儲量看，還是從近期國家支持力度看，新疆風電、光電都有著十分廣闊的發展前景。

一、風電光電項目建設規劃選址方面存在的問題

我區風電、光伏電站能源建設項目快速發展，建設規劃選址在其中起到了重要的支撐與助推作用，業績顯著。但回顧到目前為止已經批準建設或在建的數百個風電與光伏電站項目，不難看出在項目建設規劃選址中也存在一些問題。其中比較突出的是對項目建設占地缺乏科學合理的控制標準，導致一些項目占地偏多，沒有實現集約化、精細化開發。單位土地面積產能率各項目間差異很大。過多的占地既浪費了土地資源，也同時浪費了承載于土地之上的風能或太陽能資源。

在風電站建設項目中，上述問題表現得最為明顯。同樣一個裝機49.5MW的風電場項目，其控制范圍占地面積，好的項目僅約6平方公里，而有的項目高達25.5平方公里。某縣很不容易地在探礦權遍布的用地空隙中找出了一片風電開發規劃用地，但卻大手大腳地把該區域劃成每個約13～17平方公里的區塊，每個49.5MW的發電項目安排一塊。由于占地范圍較為寬松，建設業主就各行其是：做得較好的是機組集中在場地一邊按常規排布，剩余約1/3～1/2的空地尚可留待以后開發；也有的是選擇中心區域開發，留下了四周的“邊角料”，今后開發利用較為困難；最差的是盡量拉開機組之間的距離，采用非規則排布方式，把整個區塊占滿，完全堵死了再開發利用的可能。這些作法，都對土地與風能資源造成了嚴重浪費。

這種大手大腳濫用土地的情況，其實在規劃階段就已經普遍存在。雖然國家發改委早在2005年5月發布的《風電場工程規劃報告編制辦法》中就提出了單位土地面積產能率的指導性意見：“對場址非常平坦、地形簡單的規劃風電場，本階段可暫按照5000kW/km2來估算風電場裝機容量。”這里提出的每平方公里裝機5000kW，即5MW就是規劃階段的產能率指標。我區絕大多數風電場都符合場址平坦、地形簡單的條件，但對這一規定并沒有認真執行。我區先后編制的多個風電規劃單位占地產能都小于5MW/平方公里，具體數據見附表1。

附表1：新疆部分風區工程規劃容量與占地面積統計表



說明：規劃容量為2020年數據。

從上表可以看出，除達坂城、兵團十三師等少數幾個項目接近5MW/km2外，大多數項目均偏離了規定指標，其中最差的還不足1 MW/km2。規劃階段的過多占地給項目實施階段的不合理占地創造了條件。

光伏項目的情況要好一些，但也存在對單位占地面積產能率缺乏考核的現象。從一些地區提出的光伏產業園規劃（參見附表2）看，單位占地面積產能指標相差較大，存在不合理因素。同時在具體光伏項目選址中，占地產能指標也存在差異，有的項目存在不必要的預留空地、用地也有“邊角料”等現象。

附表2：新疆部分光伏規劃區容量與占地面積統計表



（說明：上列早期規劃中部分數據可能已有調整。多數規劃尚在編制階段。）

風能、太陽能是自然界賦予人類的寶貴可再生能源，其不可改變的特性是必須承載于一定的土地面積之上，任何地域的土地面積是固定不可增加的，因此必須重視提高單位土地面積可開發的風、光電的功率，即單位占地面積產能率，對其規定科學合理的指標加以規范。如果聽任上述無序多占土地的現象繼續下去，就會像小煤窯的私挖亂采浪費煤炭資源一樣，白白浪費掉寶貴的風、光電能源。舉例來說，前文中所介紹的新疆風電可開發量4.36億千瓦是以實行集約化開發為前提的，如果大手大腳地粗放開發，整個可開發量就可能大大減少，這將是對子孫后代不負責任的犯罪行為。

二、產生問題的原因

分析造成上述現象的原因，大體上有以下幾方面：

1、早年出臺的風電用地“點征面控”政策不盡合理，未做及時調整。

上世紀九十年代，為支持風電產業發展，自治區國土廳在全國各省區中較早出臺了針對風電場建設用地的“點征面控”扶持政策，以后逐漸得到其他省區效仿在全國性得到普及。這項政策規定了風電場建設用地可只征用風機基礎、箱變、線路、道路、變電所及其他生產生活設施用地，對各臺風機之間的廣闊用地（稱為風電場控制范圍），風電場以“他項權利”的方式控制與占用，不列入征地面積，也無須支付征地費用。這項優惠政策早期確實起到了支持風電發展的良好作用。但隨著產業的規模擴大，其不良后果也逐漸顯現：因為風電場控制范圍用地為無償占用，就導致了一些建設業主缺乏自我約束機制，自覺或不自覺地盡可能擴大占用范圍。事實上，控制范圍占地才是風電場用地的主要構成，從工程實踐看，風電場辦理土地征用手續的永久性占地一般只占到控制范圍的1％左右。控制范圍用地才是風電場占地的主體，對此必須加以規范，提出合理標準，進行必要的限制，才能達到規范開發風電場、節約土地與風能資源的目的。

2、對風電場控制范圍占地，政府部門管理職責不明確，沒有部門監管，處于“掛空檔”的狀態。

在住建部、國土資源部、國家電監會聯合下發的《電力工程項目建設用地指標（風電場）》（建標[2011]209號）中，只規定了風電場須征用的永久用地的指標，對風電場控制范圍用地并未涉及，也未提出管理要求。

風電場控制范圍占地多少，主要取決于風電機組風輪直徑以及機組排布方式兩個因素，這兩個因素在工程可研報告階段已經基本決定。現行管理模式下，風電場項目可研報告由各建設業主聘請第三方設計單位自行組織審批，對風電場控制范圍占地缺乏硬性制約，一般不會提出否定性的意見。有的可研報告甚至根本沒有說明風電場控制范圍占地的具體數據。國土廳審批風電項目，只對風電場征用的永久用地進行審核批準，這只占風電場控制范圍的1％左右。住建部門從規劃選址用地的角度可以進行干預，但缺乏相應的法規或標準依據，在規劃選址審查階段一般也難于改變已經經過多項前置審批的可研方案。到最后發改委項目核準審批時，已經是木已成舟，只能承認既成事實。這就導致了多占用土地的項目白白多占，節省了用地的項目也得不到任何好處與認可，致使多占土地的現象愈演愈烈。

3、在項目可研以及規劃編制階段，對單位土地面積產能率指標重視不夠。有的設計單位存在片面認識與不當作法。

首先是，在決定風電場機組排布方案時，多數設計單位僅僅以發電量作為唯一的比較指標，沒有或很少考慮集約化開發、減少占地、節省風資源這一更重要的條件。當然，如果僅從增加發電量考慮，機組之間的距離越大，互相之間的尾流影響越小，確實可以增加一些發電量。但一個重要事實是：當機組之間的距離超過一定程度后，例如縱向間距大于9～10D、橫向間距大于4～5D后（D為機組葉輪直徑），繼續增大間距，對發電量的增加只能起不大的作用。從大量可研報告中機組排布方案比較數據可以看出，采用不同排布置方式（如縱向間距8～12D，橫向間距3～5D的各種組合）的發電量，最高與最低一般相差在1～5％范圍內，最大差別也不會超過8％。但是，舉例來說：采用3D×10D與5D×12D的兩種排布方案，其占用土地的面積相差一倍，也就是說單位面積產能率相差一倍，風電場如采用5D×12D排布方式，可能發電量會增加幾個百分點，但如采用3D×10D，同樣的占地面積上裝機容量可增加一倍，年發電量可增加將近一倍。從風資源開發量這個根本目標考慮，各自的效益得失可謂不言而喻。

還有的設計單位，可能存在新疆地域廣闊、戈壁灘利用價值不大等錯誤認識，在項目及規劃設計中大手大腳，提出了更加浪費資源的設計方案，如將風電機組縱向間距拉大到12D甚至16D，還在兩排機組之間設立“風速恢復帶”，更大大增加了風電場控制范圍占地面積。新疆雖然地域廣闊，但土地及其承載的風能、光伏資源仍然十分寶貴。我們必須抵制鋪張浪費地粗放式開發，提倡集約化精細化開發，為社會和子孫后代節省更多資源。

總體來說，無償占用土地的政策導向，政府部門缺乏有力的監管與硬性制約措施，一些設計單位的片面認識與不當做法，這些因素與建設業主單位希望多占土地的自身利益互相配合，就造成了風電場控制范圍用地的無序與不合理現象，如不采取有力措施加以扭轉，必將對我區的土地與風能資源造成極大浪費。目前我區風電光伏尚處于初期開發階段，出臺治理措施正當其時。

相對而言，光伏項目的情況要好得多。光伏項目用地是“硬占用”，必須全部辦理征用手續并支付規定的征地（或租地）費用。這就使得建設業主具備了自我約束機制。從已審批的項目看，同地區、同容量項目占地差別不像風電那么大。存在主要問題是：沒有實行單位占地產能率指標管理；在光伏園區規劃中，存在占地水平差距較大的情況；個別項目占地有空地及邊角料等現象。同樣需要予以規范。

三、對策建議

1、加強宣傳引導，讓更多人認識集約化與精細化開發風電、光電項目的意義，認識提高單位占地面積風光電產能率的必要性與重要性，認識到這是關系到可再生能源開發前景、有益于全社會和子孫后代的大事。

2、明確提出和規定“單位占地（包括風電場控制范圍占地）面積產能率”這一考核指標，在風光電規劃及具體項目審批中進行把關，對達不到指標要求并不能合理解釋的，應對規劃或項目選址給出否定性結論。建議在總結分析新疆已建成的9668MW風電和4430MWp光伏項目經驗數據的基礎上，由自治區政府牽頭，制定出適合新疆實際情況的風電、光伏項目單位占地產能率指標，首先在項目建設選址管理審批中率先試行，同時要求在編制各類風光電規劃時參照執行。這是糾正目前不合理現狀最有效、最快捷的措施，而且當前已有條件實施。

寧夏回族自治區2011年8月以寧政發[2011]103號文發布了《寧夏回族自治區風電和太陽能光伏發電項目建設用地管理辦法》，規定了風電與光伏發電項目的用地指標，其中有些內容可以借鑒，但需要注意兩個問題：一是該辦法對風電場只規定了風電機組與生產生活區用地標準，對作為占地主體的控制范圍用地地管理仍然沒有涉及；二是全區規定用同一標準，這不適合新疆地域廣闊的具體情況，在借鑒時應加以補充完善。

3、推進開征以風電場“控制范圍”占用土地面積為計量依據征收的“風資源占用稅”，變無償占用控制范圍為有償占用，以經濟手段推進風資源集約化開發。此稅種如能定義為地方稅收，還可以緩解因風電項目短期內稅源較少，導致所在地政府對風電開發積極性不高的矛盾。這可能是一箭雙雕的治本之策。

4、呼吁在風電、光伏項目的園區規劃、可研報告的設計、審批等環節都要關注并考核“單位占地產能率”這一重要指標。在園區規劃時盡可能避免把規劃園區分塊切割劃分，應按各項目特點逐個安排占用面積，盡可能消除各項目之間的空地與“邊角料”。對光伏園區，盡量采用正南正北的區域規劃，減少邊角占地浪費。

四、對制定單位占地面積產能率指標的具體建議

新疆地域廣闊，自然條件差異較大，南北跨越十五個緯度（N35～N49）。風電開發中，根據GB/T18710-2002國標劃分的風區等級，從2類到7類都有存在。在新疆提出風電與光伏電站項目的占地產能率標準，不能全區一刀切，應該按主要制約條件的不同規定不同的數值。現根據對多個建設項目積累的經驗數據，提出以下個人建議，僅作為討論基礎，不當之處歡迎指正。

風電項目決定占地的主要因素之一是葉輪直徑，這主要取決于風區等級分類，風資源較好的高等級風區可采用較小直徑的葉輪，低風速區需選用較大直徑葉輪。建議按不同風區等級（應以可研報告中分析認定的數據為準）規定各項目的占地產能率指標，即：

對6類及7類風區（70米高度年平均風速大于9.24m/s，風功率密度大于690 W/m2）項目，每平方公里裝機應控制在7～9MW。相當于每個50MW項目占地約5.5～7平方公里。

對4類及5類風區（70米高度年平均風速7.92～8.45 m/s，風功率密度460～690 W/m2）項目，每平方公里裝機應控制在5～7MW。相當于每個50MW項目占地約7～10平方公里。

對2～3類及以下風區（70米高度年平均風速小于7.39m/s，風功率密度小于460W/m2），每平方公里裝機應控制在3.5～5MW。相當于每個50MW項目占地約10～14平方公里。

以上數據可根據地形情況選定，地形條件較差的項目取較小產能率。對山區等特殊地形可適當突破規定。

在規劃階段，可比上述指標放寬10～20％。

光伏電站項目，這里主要指采用多晶硅組件、固定式安裝技術方案的項目（目前我區此類項目占比在95％以上），其占地面積主要取決于光伏組件前后排的距離，即在冬至日，前排組件的陰影不影響后排光照，這由太陽入射角的高低、即項目所處緯度決定。因此按不同緯度規定項目單位占地產能率是合理的。建議我區可規定三種標準：

北緯40度以南區域（大致包括喀什地區、和田地區、克州南部與巴州南部）：不小于40～43MWp/km2；

北緯40～45度區域（大致包括哈密地區、吐魯番市、烏魯木齊市、昌吉州、阿克蘇地區、伊寧市、博州、克州與巴州北部、塔城地區與克拉瑪依市南部）：不小于37～40 MWp/km2；

北緯45度以北區域（大致包括阿勒泰地區、塔城地區與克拉瑪依市北部）：不小于34～37 MWp/km2；

規劃階段占地可放寬10～20％。

對采用非晶硅薄膜太陽能組件、跟蹤式安裝等其他技術方案項目，可不受上述規定限制，以待進一步積累經驗。

以上建議，歡迎提出批評指正。

參考文獻

1、《全國風能資源詳查和評價報告》，中國氣象局編，氣象出版社，2014年5月第一版。

2、《風電場工程規劃報告編制辦法》，國家發改委2005年5月發布。

3、《電力工程項目建設用地指標（風電場）》（建標[2011]209號），住建部、國土資源部、國家電監會2011年聯合發布。

4、《寧夏回族自治區風電和太陽能光伏發電項目建設用地管理辦法》：寧政發[2011]103號文，寧夏回族自治區2011年8月發布。

5、《觀察與思考——于午銘風電文集二》，于午銘著，國家風力發電工程技術研究中心叢書之四，中國電力出版社2014年5月第一版。

作者介紹：于午銘，男，教授級高工，享受國務院特殊津貼專家，中國可再生能源學會風能專委會資深委員。現任國家風力發電工程技術中心副主任、金風科技股份公司高級顧問、新疆新能源（集團）專家顧問。