2015年11月29日，中共中央、國務院發布了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，該決定中明確提出到2020年將實現現有標準下7000多萬貧困人口全部脫貧。近日大熱的“光伏發電”正好符合長期穩定發錢的扶貧要求，但是，大家對光伏電站的很多擔憂也同樣反應在光伏扶貧中。


最近，光伏扶貧無論是在能源領域還是在社會保障領域都是熱門話題，特別是最近習近平主席去參觀安徽金寨的光伏扶貧項目之后，光伏扶貧逐步被大眾所熟知。但是很多人非常不理解，光伏還是一個需要領國家補貼的行業，怎么可能去幫助貧困人口脫貧呢？

在討論這個問題之前，先來看看扶貧情況的現狀和為什么光伏可以扶貧。中共十八大報告首次提出全面“建成”小康社會。“建設”與“建成”一字之差，但意義深遠。因此2015年11月29日，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，正式宣布實施精準扶貧戰略，發起新一輪扶貧開發攻堅戰，明確提出到2020年將實現現有標準下7000多萬貧困人口全部脫貧（2011年中央扶貧開發工作會議宣布，將農民人均年純收入2300元作為新的國家扶貧標準，這一標準比2009年提高了92%，對應的扶貧對象規模到2011年底約為1.28億人）。

中國經過30年扶貧工作，一輪一輪的幫扶之后，但凡有勞動能力的貧困戶，可以選擇出門打工或者搞點經濟種植養殖，都已經逐步解決貧困問題。到現在還在貧困線以下的，都是最困難的貧困人口。這部分貧困人口的現狀包括失去勞動能力，家中有老幼病殘拖累正常勞動力，當地確實貧瘠難以發展等情況。政府對于幫扶這類貧困人口，要么靠民政體系按時發生活費，要么遷移人口在其他區域創造脫貧機會，要么創造一個可以按時發生活費的項目給他們。

對于前兩個解決方案，一直在進行，但是長時間能夠穩定發錢的項目卻不多見。一方面項目需要在市場競爭中能夠保持競爭優勢，避免出現生產出來賣不掉的情況；另一方面，現金流一定要穩定及時。項目本身需滿足以下的幾個條件：

1.項目不受外部影響，產品質量穩定，產量穩定，價格穩定，銷售穩定，回款穩定；

2.項目對參與的貧困戶來說，技術和勞動力要求不能太高，有能力參與勞動最好，沒有能力也可以不用勞動；

3.項目利潤好計算，錢款發放要透明，減少被挪用的風險。這么看下來，能滿足這些條件的項目并不多，光伏發電算是一個。

光伏發電項目享受國家補貼20年，發電過程沒有燃料損耗，項目投運后，后期維護工作量比較小，最重要的一點是所發電量由電網公司全額收購，徹底解決了銷售和回款的問題，而且發了多少電非常清晰。另外，光伏項目可大可小，光照條件充裕的地方都可以開展，我國絕大部分地區都可以開發。從這些基本情況分析，本身光伏項目符合長期穩定發錢的扶貧要求。

在基本情況符合扶貧要求之后，光伏如何扶貧就是戰術問題，大家之前對光伏電站的很多擔憂也同樣反應在光伏扶貧中。尤其是扶貧電站，更需要穩定的發電、穩定的賣電、穩定的回款。這三項環環相扣，缺少任何一個環節項目都面臨現金流斷裂的風險。扶貧電站第一要務是要穩定的發電，這需要電站有高質量的建設質量和良好的后期運維。目前扶貧電站的模式有地面集中式、村級集中式和貧困戶屋頂式，三種模式各有各的難處。 

地面集中式需要光伏開發企業大力配合，但是合作模式還在摸索中。國家能源局《關于實施光伏發電扶貧工作的意見》中明確要求“集中式電站由地方政府指定的投融資主體與商業化投資企業共同籌措資本金，其余資金由國家開發銀行、中國農業發展銀行為主提供優惠貸款。”說白了就是，地方政府也要投錢作為資本金，地方政府所占股份的收益拿出來分給貧困戶。部分地區政府具備這樣的財政實力，但部分貧困戶集中的地區經濟較為落后，地方政府財政吃緊，光伏電站投資較大，根本無力承擔。為解決這一問題，部分省份采取的是通過搭配一定的商業地面指標，要求企業完成相應的扶貧電站開發量。

河北省在《關于做好2016年光伏扶貧實施方案的通知》中要求扶貧電站與商業電站1：2.5按照的比例建設，在I類資源區每10MW光伏電站對口幫扶1000人，按照每人3000元/年的補助標準，相當于每年一共拿出300萬元來付給貧困戶。對于光伏開發商而言，按照現在6500元/千瓦的建設成本，如果國家政策性銀行可以提供低成本的政策性貸款，企業是能夠接受的。唯一的問題就是，補貼要按時發放，否則企業現金流無法支撐這樣的運作模式。

這種合作的優點在于，扶貧電站綁定在企業的商業電站之上，后期運維有很好的保障。另外對于為這些項目提供貸款的銀行來講，有企業作為中間層，可以起到一定的資金緩存作用，不會出現因補貼發放不下來，貸款出現違約的情況。但是，這種模式意味著當地政府不出資以地面商業指標和協助解決低息貸款的貢獻入股，屬于擦邊球行為。從開發企業角度來說，即便是政府不出資，他們也愿意接受這種模式，未來能否在政策上允許這種模式存在，取決于省級政府的態度。

村級集中式和貧困戶屋頂光伏資金來源非常明確，基本就靠政府全出資或者是企業捐贈。目前最大的問題就是錢從哪里來，現有的扶貧資金其實都已經有了去處和安排，要么另有專項資金下撥，要么就要擠占一塊其他的扶貧項目。國家層面現在還沒有明確的說法會單獨下撥一筆資金用于支持光伏扶貧，那么省級政府作為出資的主力就要接過接力棒。

山東省的方案中指出“省級切塊到縣的扶貧發展資金（含特色產業扶貧基金），各縣可結合實際，因地制宜用于光伏扶貧工程，其中2016年用于光伏扶貧工程的特色產業扶貧基金要確保專款專用。”即便是資金來源明確之后，也有個時間差的問題，光伏電站建設速度快，財政資金下撥慢，承擔建設任務的企業要墊資較長時間。對于當地政府而言，這種模式更像政府采購公共服務，一定要在保障電站質量的前提下，做到節省成本。在低價中標的制度設計下，需要有公正的審核機構和后期監控服務，避免出現當年“金太陽”工程的質量問題。特別是村級電站和貧困戶屋頂光伏的運維成本遠高于地面集中式電站，如何解決還有待于進一步研究。

國家能源局遲遲沒有下達光伏扶貧的指標，主要也是考慮到這些問題如何解決。其中最為關鍵的“扶貧電站的補貼保證按時發放”，財政部至今未有明確表態。反倒是可再生能源基金超過550億的虧空被大家所熟知，那么扶貧電站的補貼怎么解決將考驗財政部的統籌安排能力。

綜上所述，三種模式各有各的問題和解決的辦法，光伏扶貧作為新的扶貧手段還需要進一步摸索和磨合。從資產安全角度來看，地面集中式更符合市場規律，等于窮人的資產附著在富人的資產之中，富人賺錢之后必須分給窮人一部分，質量更有保障。但是這種模式要改變的是政府的思維模式，恰恰是最難辦到的。

“扶貧”作為政府公共服務的一部分是保障社會平穩的關鍵，幫助中低收入群體是全球各國政府的難題。美國作為全球最發達的國家雖然沒有扶貧問題，但同樣有大量的中低收入家庭。美國社區光伏計劃中，也明確表示將幫助中低收入家庭使用上光伏發電，目標是2020年可以有1GW的分布式光伏裝機來自中低收入家庭，難度同樣不比中國小。中國在現有的政府公共管理能力下，希望各地政府認識到光伏扶貧是政府向企業采購的產品和服務，只有尊重市場經濟規則，才能共同把扶貧工作做好。