國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員時(shí)璟麗表示，對(duì)于包括光伏發(fā)電在內(nèi)的整個(gè)可再生能源行業(yè)，電價(jià)政策是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場(chǎng)發(fā)展的重要政策因素，但當(dāng)前電價(jià)政策的調(diào)整確實(shí)也面臨著很多的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)

以下是時(shí)璟麗女士在本次論壇上的發(fā)言實(shí)錄：

今天主要分享我們能源研究所作為政府政策的咨詢(xún)部門(mén)和行業(yè)的服務(wù)部門(mén)，近期在光伏政策研究方面的一些主要工作和得出的主要結(jié)論，也借論壇的機(jī)會(huì)跟大家做探討。

首先，簡(jiǎn)要回顧一下今年我國(guó)光伏發(fā)電發(fā)展的總體形勢(shì)。

行業(yè)總體形勢(shì)

根據(jù)國(guó)家可再生能源中心昨天剛剛統(tǒng)計(jì)出來(lái)的11月底的數(shù)據(jù)，今年(2016年—編注，以下同)前11個(gè)月，我國(guó)光伏發(fā)電新增裝機(jī)超過(guò)3200萬(wàn)千瓦，累計(jì)超過(guò)7500萬(wàn)千瓦，預(yù)計(jì)到今年年底將超過(guò)7600萬(wàn)千瓦;發(fā)電量前11個(gè)月超過(guò)了600億千瓦時(shí)，相比去年的不到400億千瓦時(shí)，應(yīng)該說(shuō)光伏發(fā)電電量貢獻(xiàn)增速非常快。

從地域分布來(lái)看，目前我國(guó)光伏發(fā)電的分布可以說(shuō)既集中、又相對(duì)分散。現(xiàn)有7500多萬(wàn)千瓦的裝機(jī)主要分布在15個(gè)省區(qū)，每個(gè)省累計(jì)裝機(jī)都超過(guò)了200萬(wàn)千瓦。總體來(lái)看，大型電站主要集中在西北地區(qū)的五個(gè)省區(qū)，合計(jì)占比達(dá)到了46%;但東部一些省區(qū)的裝機(jī)增長(zhǎng)也比較快，前六個(gè)省的合計(jì)裝機(jī)也占到了全國(guó)光伏發(fā)電總裝機(jī)超過(guò)1/4。

截止11月底，今年新增光伏電站裝機(jī)2800多萬(wàn)千瓦，全國(guó)裝機(jī)累計(jì)超過(guò)6500萬(wàn)千瓦。無(wú)論是從累計(jì)裝機(jī)、還是從新增裝機(jī)上來(lái)看，集中式電站仍然占據(jù)了接近90%的比例。

今年上半年，新增光伏裝機(jī)以集中式電站為主，這主要是“630”搶裝的結(jié)果。下半年的市場(chǎng)格局則有很大的調(diào)整，這里僅以10月份和11月份兩個(gè)月的數(shù)據(jù)來(lái)看，西北五省區(qū)的新增裝機(jī)僅僅只有9萬(wàn)千瓦，占總裝機(jī)規(guī)模的46%。而東部六個(gè)省區(qū)兩個(gè)月的新增裝機(jī)就達(dá)到了100萬(wàn)千瓦，占全國(guó)差不多接近一半的份額。

從分布式光伏發(fā)電的發(fā)展來(lái)看，今年前11個(gè)月新增裝機(jī)超過(guò)了360萬(wàn)千瓦，預(yù)計(jì)全年超過(guò)400萬(wàn)千瓦，累計(jì)超過(guò)1000萬(wàn)千瓦。

從分布上來(lái)看，今年新增分布式裝機(jī)主要還是集中在浙江、山東、江蘇、安徽、江西、廣東等省份，都是中東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，并且與分布式光伏發(fā)電的地方投資或電價(jià)補(bǔ)貼的關(guān)聯(lián)性比較強(qiáng)。

截止去年年底(2015年—編注)，全國(guó)累計(jì)分布式光伏發(fā)電裝機(jī)606萬(wàn)千瓦，今年新增將超過(guò)此前累計(jì)裝機(jī)60%的水平。所以，應(yīng)該說(shuō)我們分布式光伏發(fā)電在2016年是真正進(jìn)入到快速增長(zhǎng)時(shí)期，希望在“十三五”期間能進(jìn)入爆發(fā)增長(zhǎng)期。

面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)然，國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)，無(wú)論集中式電站還是分布式電站，還是建筑應(yīng)用光伏，也都還面臨著很多的挑戰(zhàn)。

首先，光伏發(fā)電的成本還需要明顯下降。在“十三五”時(shí)期，電價(jià)和補(bǔ)貼水平還將逐步下調(diào)，這是一個(gè)趨勢(shì)。

其次，可再生能源補(bǔ)貼資金的缺口還將持續(xù)增長(zhǎng)。我們對(duì)此也做了一個(gè)簡(jiǎn)單的測(cè)算，如果考慮到風(fēng)電在2020年能夠在部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)跟煤電平價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、光伏發(fā)電在銷(xiāo)售側(cè)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，在可再生能源電價(jià)附加水平保持不變的情況下，僅2020年當(dāng)年補(bǔ)貼資金的需求就將達(dá)到1800億元，而可征收的補(bǔ)貼資金僅1100億元，因此2020年當(dāng)年就存在700億元的補(bǔ)貼資金缺口，這不僅是光伏行業(yè)，也是整個(gè)可再生能源行業(yè)發(fā)展所面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。

再者，對(duì)于光伏發(fā)電來(lái)說(shuō)，還有很多非技術(shù)性的成本，也影響了光伏發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性和項(xiàng)目的盈利水平。

對(duì)于西部地區(qū)的集中式和分布式光伏電站，目前面臨的問(wèn)題是限電的范圍不斷擴(kuò)大、比例不斷增高。2016年前11個(gè)月的全國(guó)光伏限電電量約為68億千瓦時(shí)，比例達(dá)到11%。

對(duì)于中東部地區(qū)的集中式和分布式光伏電站而言，更多的是規(guī)范開(kāi)發(fā)和土地使用方面的問(wèn)題。

對(duì)于分布式光伏，在過(guò)去兩三年，我們一直在探討如何找到合適的項(xiàng)目、怎么去建立更好的商業(yè)模式以及融資模式等一些新業(yè)態(tài)問(wèn)題。雖然這些問(wèn)題三年前就提出來(lái)了，但實(shí)際上現(xiàn)在仍是整個(gè)行業(yè)需要共同努力的方向。還有分布式光伏如何結(jié)合電改形勢(shì)等發(fā)展。

從政策方向看，根據(jù)最近一個(gè)月之內(nèi)陸續(xù)頒布的國(guó)家有關(guān)規(guī)劃提出的目標(biāo)，2020年光伏發(fā)電裝機(jī)要達(dá)到1.05億千瓦，我們理解這是一個(gè)底限目標(biāo)。如果通過(guò)行業(yè)的努力能夠做到更多，我想這也應(yīng)該是政府部門(mén)和全社會(huì)都能夠受益的事情。

光伏發(fā)電“十三五”的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，就是更加強(qiáng)調(diào)多元化發(fā)展，尤其是分布式光伏和光伏+的應(yīng)用，作為《太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》重點(diǎn)任務(wù)中的第一條，是“十三五”期間光伏發(fā)電發(fā)展領(lǐng)域最主要、最重要的任務(wù)。

對(duì)于大型電站的建設(shè)，規(guī)劃更多強(qiáng)調(diào)優(yōu)化和布局，包括要持續(xù)地實(shí)施光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃以及光伏扶貧計(jì)劃。另外，也強(qiáng)調(diào)了技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

電價(jià)問(wèn)題

電價(jià)政策的有效實(shí)施促進(jìn)了我國(guó)包括光伏發(fā)電在內(nèi)的整個(gè)可再生能源市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)在“十一五”和“十二五”期間的迅速發(fā)展。2006年《可再生能源法》實(shí)施以后，我國(guó)對(duì)可再生能源發(fā)電定價(jià)采取的原則是成本加合理利潤(rùn)，方式是政府定價(jià)或者是政府指導(dǎo)價(jià)。到目前為止，方式和原則還沒(méi)有發(fā)生變化。

但是，近期的形勢(shì)發(fā)生了一些變化。

2014年和2015年，我國(guó)連續(xù)幾次較大幅度地下調(diào)了煤電標(biāo)桿電價(jià)，這使得可再生能源標(biāo)桿電價(jià)與煤電之間的電價(jià)差距增大了。也就是說(shuō)，可再生能源電力的度電補(bǔ)貼相應(yīng)增加，這也是可再生能源補(bǔ)貼資金缺口進(jìn)一步增大的主要原因之一。總體上，從2016年主要電源的電價(jià)水平來(lái)看，無(wú)論是相對(duì)于煤電、天然氣發(fā)電，還是其他可再生能源電力，光伏發(fā)電的電價(jià)仍然處于一個(gè)相對(duì)較高的水平。

對(duì)于分布式光伏電價(jià)政策，國(guó)家在去年調(diào)整了自發(fā)自用和全額上網(wǎng)兩種政策，“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式采用0.42元/千瓦時(shí)的電價(jià)補(bǔ)貼;“全額上網(wǎng)”模式項(xiàng)目則與集中電站的電價(jià)和補(bǔ)貼發(fā)放管理模式完全一致。這兩種模式在項(xiàng)目投運(yùn)的時(shí)候任選其一，其后可以單向調(diào)整。也就是說(shuō)，可以從“余量上網(wǎng)”模式轉(zhuǎn)向“全額上網(wǎng)”模式，可以調(diào)整一次，但是不能進(jìn)行反向調(diào)整。

對(duì)于包括光伏發(fā)電在內(nèi)的整個(gè)可再生能源行業(yè)，電價(jià)政策是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場(chǎng)發(fā)展的重要政策因素，但當(dāng)前電價(jià)政策的調(diào)整確實(shí)也面臨著很多的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)。

首先是電價(jià)水平的調(diào)整難以及時(shí)反映可再生能源發(fā)電成本的變化。其中，最明顯的就是光伏發(fā)電，因?yàn)楣夥l(fā)電近幾年在技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和成本下降方面確確實(shí)實(shí)非常顯著，而電價(jià)政策的調(diào)整頻次相對(duì)較低，這就導(dǎo)致每次調(diào)整的幅度很大，因此也導(dǎo)致了可再生能源發(fā)電市場(chǎng)較大幅度的波動(dòng)。

去年風(fēng)電的“1231”和今年光伏的“630”現(xiàn)象，對(duì)于產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展是不利的。可能明年無(wú)論在哪個(gè)月調(diào)整光伏的電價(jià)補(bǔ)貼，市場(chǎng)有可能還要重新復(fù)制今年的情況。

其次，電價(jià)政策調(diào)整難還有一個(gè)原因，就是剛才提到非技術(shù)性成本，確實(shí)加大了電價(jià)水平調(diào)整的難度。非技術(shù)成本原本不應(yīng)該在電價(jià)中考慮，但這又是企業(yè)實(shí)際面臨的問(wèn)題，所以在做調(diào)整的時(shí)候又不得不考慮。可是到底要考慮哪些因素，不同因素考慮的度是多少，導(dǎo)致電價(jià)可能出現(xiàn)不同的調(diào)整方案。

我覺(jué)得，對(duì)于一些相關(guān)的政策，比如說(shuō)合規(guī)的土地政策以及一些稅費(fèi)問(wèn)題，是可以考慮的。但是，過(guò)高的稅費(fèi)，或者地方的一些不規(guī)范的稅費(fèi)，確實(shí)難以在電價(jià)中完全反映。

另外，電力體制改革對(duì)于包括可再生能源電價(jià)在內(nèi)的電價(jià)機(jī)制調(diào)整也提出了很多新要求。根據(jù)電力體制改革文件，我梳理出跟可再生能源電價(jià)相關(guān)的幾項(xiàng)，主要是輸配電價(jià)改革、計(jì)劃電量機(jī)制改革、由市場(chǎng)形成電價(jià)或直接交易機(jī)制。其中，輸配電價(jià)改革、由市場(chǎng)形成電價(jià)或直接交易機(jī)制都與分布式光伏發(fā)電的電價(jià)和補(bǔ)貼政策直接相關(guān)。

電價(jià)機(jī)制改革對(duì)分布式光伏發(fā)電來(lái)說(shuō)是一個(gè)非常好的機(jī)遇。但如果不能做到前期很好設(shè)計(jì)的話，如果沒(méi)有納入到電價(jià)機(jī)制調(diào)整總體考慮中話，類(lèi)似目前部分地區(qū)實(shí)施的直接交易的電改，實(shí)際上犧牲的是可再生能源發(fā)電企業(yè)的利益，會(huì)使可再生能源發(fā)電收益下降，但電價(jià)水平卻難以及時(shí)反映出來(lái)。

從電價(jià)調(diào)整方向來(lái)看，去年年底，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司公布的政策新增了一項(xiàng)原則，即隨著發(fā)展規(guī)模調(diào)整相應(yīng)的電價(jià)水平。另外，今年上半年，國(guó)家能源局新能源司也頒布了一些重要的文件和機(jī)制，比如全額保障性收購(gòu)制度等，這些都會(huì)對(duì)電價(jià)調(diào)整產(chǎn)生影響。

再有，剛才提到輸配電價(jià)改革以后，固定標(biāo)桿電價(jià)政策怎么結(jié)合市場(chǎng)化的步伐來(lái)進(jìn)行實(shí)施。比如說(shuō)在一些輸配電價(jià)改革試點(diǎn)地區(qū)，如果不存在煤電標(biāo)桿電價(jià)，電源都去競(jìng)價(jià)時(shí)，可再生能源的電價(jià)就需要由原來(lái)差額補(bǔ)貼模式轉(zhuǎn)為度電定額補(bǔ)貼或者是市場(chǎng)溢價(jià)政策。

還有可再生能源綠色電力證書(shū)制度，現(xiàn)在看來(lái)，推進(jìn)的進(jìn)度相對(duì)緩慢一些，但如果能夠推進(jìn)的話，就可以降低對(duì)補(bǔ)貼資金的需求。

今年在光伏發(fā)電開(kāi)始試行引入招標(biāo)機(jī)制。對(duì)于分布式光伏，還需要更加強(qiáng)調(diào)地方性的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的作用。

在剛剛頒布的《太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，提出到2020年光伏發(fā)電的電價(jià)水平要在2015年的基礎(chǔ)上降50%以上。如果沒(méi)有革命性的技術(shù)進(jìn)步，我覺(jué)得實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)是有很大難度的，2020年電價(jià)水平需要降低到0.45-0.5元/千瓦時(shí)，對(duì)于 III類(lèi)地區(qū)挑戰(zhàn)很大我覺(jué)得，《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出來(lái)的光伏電價(jià)與電網(wǎng)的銷(xiāo)售電價(jià)相當(dāng)這一目標(biāo)更務(wù)實(shí)一些。或者說(shuō)，通過(guò)業(yè)界的努力，光伏發(fā)電成本在2015年基礎(chǔ)上，到2020年降低50%，還是可能實(shí)現(xiàn)的。

從即往發(fā)展看，無(wú)論是國(guó)際還是國(guó)內(nèi)，光伏發(fā)電成本確實(shí)實(shí)現(xiàn)了顯著下降，并且光伏發(fā)電在部分國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)具有了成本競(jìng)爭(zhēng)力。

從我們做的光伏發(fā)電成本研究的結(jié)論看，光伏發(fā)電成本和電價(jià)需求下降潛力大，這是業(yè)界公認(rèn)的，但對(duì)于成本的具體預(yù)測(cè)，難度也是非常大的。

今年10月份我們更新了對(duì)電價(jià)需求的測(cè)算，如果按照固規(guī)定的全額保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)，考慮到明年可能的產(chǎn)品價(jià)格情況，預(yù)期，明年三類(lèi)地區(qū)的光伏發(fā)電電價(jià)需求是在每千瓦時(shí)0.61、0.70和0.83元。電價(jià)需求測(cè)算沒(méi)有考慮其他的非技術(shù)性相關(guān)成本。

分布式光伏電價(jià)

再簡(jiǎn)單討論分布式光伏發(fā)電的電價(jià)，尤其是“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的電價(jià)。近幾年由于煤炭標(biāo)桿電價(jià)和電網(wǎng)銷(xiāo)售電價(jià)水平的降低，造成分布式光伏發(fā)電的實(shí)際收益減少了差不多5-7分/千瓦時(shí)。但從國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司的征求意見(jiàn)稿來(lái)看，“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的電價(jià)補(bǔ)貼水平下調(diào)幅度是比較小的，即未來(lái)“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的回報(bào)率可能是高于“全額上網(wǎng)”的模式，從而可能會(huì)影響光伏市場(chǎng)各類(lèi)型的比例。

對(duì)于分布式光伏發(fā)電度電補(bǔ)貼政策，建議按照用戶(hù)的類(lèi)型來(lái)區(qū)分補(bǔ)貼調(diào)整額度，因?yàn)楝F(xiàn)在對(duì)于一些商業(yè)屋頂項(xiàng)目，已經(jīng)具備不用補(bǔ)貼的條件。但是，民用建筑光伏的補(bǔ)貼需求，可能目前0.42元/千瓦時(shí)的度電補(bǔ)貼在某些地區(qū)還不夠。所以，下一步我們建議按照用戶(hù)類(lèi)型細(xì)分分布式光伏補(bǔ)貼政策。

對(duì)于分布式光伏的民用建筑市場(chǎng)，可以采用4s店模式，居民電價(jià)較低帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題需要新的政策來(lái)解決。對(duì)于一般工商業(yè)和大工業(yè)建筑的分布式光伏應(yīng)用市場(chǎng)，商業(yè)模式和投融資模式以及保險(xiǎn)和信貸政策方面的創(chuàng)新是需要進(jìn)一步努力的方向。

最后，簡(jiǎn)單做一下展望。

從資源角度，如果僅僅利用5%的荒漠地帶，我國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)潛力可以達(dá)到15億千瓦;我國(guó)分布式建筑光伏和其他分布式光伏利用，如利用公路、鐵路、湖面或者是設(shè)施農(nóng)業(yè)，裝機(jī)潛力也可以達(dá)到11萬(wàn)千瓦。近期，光伏發(fā)電可以作為可再生能源的增量的主力方向之一，希望在2020到2030年，光伏發(fā)電在資源、技術(shù)、成本、環(huán)境等多個(gè)方面具備優(yōu)勢(shì)條件，成為戰(zhàn)略能源之一。

在今年10月底的蘇州國(guó)際能源變革論壇上，國(guó)家可再生能源中心發(fā)布了《中國(guó)可再生能源展望2016》，設(shè)定了既定政策情景和高比例發(fā)展情景。在高比例發(fā)展情景之下，光伏發(fā)電在2030年可以超過(guò)10億千瓦，可再生能源的能源貢獻(xiàn)量可以超過(guò)30%，其中水電、風(fēng)電和太陽(yáng)能各占據(jù)三分之一的份額。