美國新政府會不會退出《巴黎協(xié)定》，近期已經(jīng)成為全球氣候治理領(lǐng)域最受輿論關(guān)注的問題。


3月16日，白宮對外公布了名為《美國優(yōu)先：讓美國再次偉大的預(yù)算綱要》的2018財(cái)年聯(lián)邦政府預(yù)算綱要報告。3月28日，特朗普總統(tǒng)簽署《推動能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長的總統(tǒng)行政命令》，表明特朗普執(zhí)政團(tuán)隊(duì)已將其能源和氣候理念轉(zhuǎn)化成了聯(lián)邦政府的行動。一方面，大幅削減與氣候政策和科研項(xiàng)目相關(guān)的預(yù)算（其中EPA的預(yù)算削減超過31%），甚至包括執(zhí)行多年、口碑甚好的“能源之星”計(jì)劃和先進(jìn)能源研究計(jì)劃（ARPA-E），并停止向綠色氣候資金（GCF）提供資助；另一方面，要求直接撤銷之前與氣候變化相關(guān)的4項(xiàng)總統(tǒng)行政命令、立即對《清潔電力計(jì)劃》相關(guān)條款進(jìn)行審查、解散由白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會與管理預(yù)算辦公室召集的溫室氣體社會成本機(jī)構(gòu)間工作組（IWG）等。

特朗普政府執(zhí)政還不到百日，當(dāng)年的“奧巴馬氣候新政”已被美國聯(lián)邦政府徹底“刪除”。

4月底5月初，特朗普政府接連召開有關(guān)《巴黎協(xié)定》的專門會議，征詢幕僚和法律顧問建議。從傳出的信息分析，專門會議傾向于美國退出《巴黎協(xié)定》。從白宮宣布的時間表看，特朗普很可能在短期內(nèi)做出是否退出的最終決定。

美國會否真的退出《巴黎協(xié)定》，甚至退出《聯(lián)合國氣候變化框架公約》？美國的“國家自主貢獻(xiàn)”還能否如期實(shí)施？沒有美國的“全球氣候治理3.0時代”會怎樣？對這些問題，需要作出實(shí)事求是的判斷。

美國能源和氣候政策的走向

美國新政府能源新政的主要立足點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易和就業(yè)。

早在2016年5月的競選演講中，特朗普就談到了在他上任首日公布的《美國優(yōu)先能源計(jì)劃》，核心思想是回歸化石能源和推進(jìn)能源獨(dú)立。包括降低能源成本、盡量使用本土能源，減少對外石油依存度；取消對美國能源工業(yè)有害的不必要政策，廢除《氣候行動計(jì)劃》等；推進(jìn)頁巖油氣革命，包括取消針對頁巖氣和清潔煤在開采、使用方面的限制等，并利用這些收入投資道路、學(xué)校、橋梁等公共和基礎(chǔ)設(shè)施重建；重振煤炭工業(yè)，大力發(fā)展清潔煤技術(shù)；推動與海灣國家建立新型正面的能源關(guān)系；能源政策將考慮環(huán)境效益，以保護(hù)清潔的空氣和水、保護(hù)自然棲息地和自然資源為優(yōu)先選項(xiàng)。

該計(jì)劃背后的邏輯和動機(jī)也比較清晰，即認(rèn)為美國經(jīng)濟(jì)復(fù)興的關(guān)鍵舉措應(yīng)該是制造業(yè)回歸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。而這兩項(xiàng)行動勢必要以更低的能源成本、更寬松的環(huán)境管制為“依托”，也勢必增加化石能源消費(fèi)和溫室氣體排放。

上述的總統(tǒng)行政命令是在20名煤炭工人的見證下簽署的，足見其釋放的“高碳信號”。而在競選期間或以往的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，與其達(dá)成利益共識的也是這些高碳行業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能投資大、一般成本低、見效快，確實(shí)是短期拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要手段。

必須看到，美國退出《巴黎協(xié)定》在技術(shù)上可行但政治影響巨大且深遠(yuǎn)。

歷史上，美國積極參與談判并推動達(dá)成多邊協(xié)議，而最終不予批準(zhǔn)的情況不在少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，過去200年間簽署而未批準(zhǔn)的條約多達(dá)400余項(xiàng)，仍擱置在參議院日程上的未批準(zhǔn)條約29項(xiàng)。比如《生物多樣性公約》《聯(lián)合國海洋法公約》《全面禁止核試驗(yàn)條約》等，甚至包括2001年拒絕簽署的《京都議定書》。所以，此次并非各締約方第一次陪美國“玩”這個游戲。

在退出方式上，美國實(shí)際上有三個選項(xiàng)：一是修改或廢止國內(nèi)政策，停止向發(fā)展中國家提供資金支持，并考慮提交新的、力度較小的“國家自主貢獻(xiàn)”目標(biāo)。這是目前看最“優(yōu)”的情景，大部分“倒行”政策都已經(jīng)宣布或執(zhí)行，所產(chǎn)生的國際影響最小，后任者還能重新提高力度。

二是正式退出《巴黎協(xié)定》，重新啟動“雙軌制”或以觀察員身份參與協(xié)定的后續(xù)談判。根據(jù)《巴黎協(xié)定》第二十八條，這需要耗費(fèi)總共四年的時間，這對聯(lián)合國這種多邊機(jī)制的傷害是顯而易見的。《巴黎協(xié)定》采取自下而上的模式，鼓勵各國自主決定貢獻(xiàn)，沒有實(shí)際法律約束力。當(dāng)時之所以達(dá)成此共識就是為了照顧美國的國情，是遷就美國國內(nèi)政治后妥協(xié)的產(chǎn)物。如果退出，那就意味著美國國內(nèi)矛盾的再次外化，也將對傘形集團(tuán)國家做出不好的示范。比如之前加拿大、日本、澳大利亞也陸續(xù)跟隨美國退出《京都議定書》。同時，也會對其他締約方的信心產(chǎn)生極大影響。

三是直接退出《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。根據(jù)公約第二十五條，這僅需要一年的時間，是“去氣候化”最為便捷的方式。但這可能對聯(lián)合國主渠道下的全球氣候治理進(jìn)程造成毀滅性的打擊，讓國際社會27年的努力付諸東流。

“去氣候化”

影響美實(shí)施國家自主貢獻(xiàn)

美國國內(nèi)特別是兩黨之間一直未就氣候變化問題達(dá)成共識。受政治體制的掣肘和影響，美國一直缺乏有關(guān)氣候變化的旗艦法律。客觀地講，奧巴馬政府“氣候遺產(chǎn)”也并不豐厚。

盡管近年來美國溫室氣體排放已進(jìn)入下降通道，但現(xiàn)有政策仍不足以支撐實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)目標(biāo)。在考慮和不考慮土地利用、土地利用變化和森林（LULUCF）的情況下，2015年美國溫室氣體排放相對2005年已分別下降11%和10%。但僅僅依賴現(xiàn)有政策，美國仍不足以實(shí)現(xiàn)其到2020年下降17%和到2025年下降26%～28%的戰(zhàn)略目標(biāo)。

在現(xiàn)有政策情景下，考慮高碳匯和低碳匯潛力，2020年相對2005年可分別下降16.0%和13.9%，2025年則可分別下降15.9%和11.7%，距離目標(biāo)均有一定差距。特別是對2025年自主貢獻(xiàn)目標(biāo)而言，包括《清潔電力計(jì)劃》在內(nèi)的已宣布但未實(shí)施政策，以及其他額外政策均是必不可少的，否則排放將有可能出現(xiàn)波動和反彈。

當(dāng)前隨著新政府“去氣候化”進(jìn)程持續(xù)發(fā)酵，美國諸多氣候政策面臨存續(xù)風(fēng)險，但風(fēng)險程度存在差異。大體上可以分為五類，其中二三類屬于中危政策、四五類屬于高危政策。

一是已制訂且不容易使用國會審查法（CRA）進(jìn)行廢止的政策。此類政策受影響的風(fēng)險較低，主要是一些經(jīng)過廣泛協(xié)商的能效政策，以及不受聯(lián)邦政策管轄的地方政策。如中央空調(diào)和熱泵能效標(biāo)準(zhǔn)、加州政府提出的2030年相對1990年排放下降40%的目標(biāo)等。

二是已制訂但適用于國會審查法進(jìn)行廢止的政策。此類政策受影響的風(fēng)險適中，包括大多數(shù)能效政策以及HFC減排政策。特朗普政府可利用國會審查法拒絕批準(zhǔn)2016年6月13日后實(shí)施的聯(lián)邦政策。

三是雖不廢止但可通過寬松執(zhí)法來影響實(shí)施效果的政策。此類政策受影響的風(fēng)險適中，包括第二階段的中重型汽車油耗和排放標(biāo)準(zhǔn)（CAFE）等。特朗普政府雖然可能不會通過立法程序命令廢止，但可通過降低懲罰力度或者給予相關(guān)企業(yè)更長遵約時間的方式，來降低政策的執(zhí)行效力。

四是可通過法院判決使政策失效。此類政策受影響的風(fēng)險很高，包括《清潔電力計(jì)劃》、石油和天然氣甲烷排放的性能標(biāo)準(zhǔn)等，特朗普政府已明確表示反對此類政策，擱置暫緩實(shí)施并通過環(huán)保署出臺修正政策也是選項(xiàng)。

五是奧巴馬政府僅提出意向但尚未完成擬議的政策。此類政策受影響的風(fēng)險同樣很高，隨著政府相關(guān)職能部門的更替，這些提議很可能將不了了之。

種種跡象顯示，美國實(shí)施“國家自主貢獻(xiàn)”將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。研究表明，“倒行政策”將有可能使美國溫室氣體排放出現(xiàn)反彈。

根據(jù)國家氣候戰(zhàn)略中心的預(yù)測，在剔除上述中、高危政策選項(xiàng)的情況下，如果能實(shí)現(xiàn)高碳匯潛力，那么美國至2025年僅能實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放下降17.4%，距離下降26%～28%的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。多家研究機(jī)構(gòu)也給出了類似的分析結(jié)果。如果考慮新增制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來的新排放源，以及能源結(jié)構(gòu)改善的停滯甚至惡化，那么美國的溫室氣體排放有可能重新走上反彈通道，此前的努力將化為烏有。

對全球氣候治理雙重影響

一方面，特朗普政府拒絕履行其向發(fā)展中國家提供氣候資金支持和向綠色氣候基金注資，有可能極大挫傷全球低碳投資的信心。

根據(jù)第二次氣候變化兩年報的統(tǒng)計(jì)，美國2010～2015年間每年由國會批準(zhǔn)向發(fā)展中國家提供的資金支持約為15億美元。如果算上發(fā)展援助和出口信貸，則總支持規(guī)模約為每年26億美元。從目前每年超過3000億美元的清潔能源投資和7000億美元的氣候融資規(guī)模看，這一數(shù)量無疑是杯水車薪。即便是與發(fā)達(dá)國家承諾的每年1000億美元的長期資金支持相比，也非常有限。

而真正的影響還不在于出資本身，而是市場投資的信心。根據(jù)彭博新能源財(cái)經(jīng)（BNEF）的最新統(tǒng)計(jì)，受政策不確定性的影響和拖累，2016年全球清潔能源領(lǐng)域的總投資額較2015年下降18%，綠色投資的估值和回報都受到較大影響。此外，美國目前已向綠色氣候基金注資的10億美元占到了其現(xiàn)有資金規(guī)模（24.2億）的40%，若其拒絕履行剩余20億美元的注資承諾，后續(xù)其比例將會下降到6.4%左右。

另一方面，預(yù)計(jì)美國2025年增加的溫室氣體排放量為5億～6億噸CO2當(dāng)量，尚不足以對全球長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生顛覆性影響。因此，如果特朗普政府理性權(quán)衡退出《巴黎協(xié)定》的成本和效益，最終放棄退出，即便美國無法實(shí)現(xiàn)“國家自主貢獻(xiàn)”目標(biāo)，也仍不失為好的選項(xiàng)。

特朗普否定氣候政策的主要出發(fā)點(diǎn)在于保護(hù)產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易競爭力、提振經(jīng)濟(jì)和就業(yè)，說服其放棄退出《巴黎協(xié)定》的主要動力也可能主要來自產(chǎn)業(yè)界。目前從經(jīng)濟(jì)角度看，美國的可再生能源、天然氣發(fā)電的價格已經(jīng)逼近甚至低于煤電，重新振興煤炭產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵已沒有那么顯著。而且從就業(yè)來看，根據(jù)最新的《美國能源就業(yè)報告》，2016年美國太陽能發(fā)電行業(yè)雇用了37.78萬名從業(yè)者，而同期化石能源發(fā)電業(yè)雇用的從業(yè)者僅為18.71萬人，發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)能帶動的社會效應(yīng)并不比化石能源遜色。

當(dāng)前，美國能源轉(zhuǎn)型的市場趨勢已基本形成，且對可再生能源發(fā)展至關(guān)重要的聯(lián)邦稅收減免政策——可再生能源發(fā)電稅收抵免（PTC）和聯(lián)邦商業(yè)能源投資稅收抵免（ITC），已在去年獲得國會批準(zhǔn)延期，有效期將持續(xù)到特朗普總統(tǒng)本屆任期結(jié)束，即使共和黨控制下的國會對此也很難顛覆。美國很多州、高科技企業(yè)巨擘甚至包括部分傳統(tǒng)能源企業(yè)，都表達(dá)了繼續(xù)支持控制溫室氣體排放和發(fā)展可再生能源的意愿。

“全球氣候治理3.0時代”新特征

對于美國新政府上臺后在氣候問題上的一系列言論和行動，歐盟、基礎(chǔ)四國、小島國等都通過聲明或官方渠道表達(dá)了對《巴黎協(xié)定》的支持及對美國退出的擔(dān)憂。雖然部分國家反復(fù)倡議，但最終二十國集團(tuán)（G20）財(cái)長和央行行長會議、七國集團(tuán)（G7）等都未就氣候變化達(dá)成共識。美國的“去氣候化”行為已經(jīng)蔓延至全球治理的主要議事平臺。沒有美國的“全球氣候治理3.0時代”正呈現(xiàn)出新的復(fù)雜特征。

面臨逆全球化等復(fù)雜國際局勢，全球氣候治理可能進(jìn)入一個低潮周期，領(lǐng)導(dǎo)力將發(fā)生進(jìn)一步更迭或分化。

自2007年巴厘會議以來，盡管有些波折，但總體而言，全球氣候治理正在走上非對抗的、合作共贏的正軌。政府、企業(yè)、公民社會等各方的力量正在凝聚，共同分享綠色轉(zhuǎn)型效益新格局正在逐步形成。

但隨著特朗普政府在應(yīng)對氣候變化問題上的倒退，以及國際氣候秩序和格局的不斷演化，全球氣候治理正在邁入一個新的時期，一個既不同于1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》初創(chuàng)時的美歐主導(dǎo)、南北分立的格局，也不同于2001年美國拒絕簽署《京都議定書》后的歐盟接棒的躊躇，以及2009年哥本哈根氣候大會時的歐盟乏力、均勢破裂的尷尬。隨著全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力不斷更迭，國際社會對治理模式變革以及中國引領(lǐng)未來進(jìn)程充滿期待。

參與全球氣候治理的主體日趨多樣化。城市、企業(yè)、公民社會等非國家主體正在發(fā)揮積極的作用。

以往的全球氣候治理主要由各國政府驅(qū)動，締約方在聯(lián)合國框架下的國際談判進(jìn)程中制定責(zé)任分配以及國際合作的相關(guān)方案。隨著科學(xué)和政治進(jìn)程的推動，低碳技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，應(yīng)對氣候變化的經(jīng)濟(jì)社會效益正在得到多方的認(rèn)可。近年來，在各國政府的積極推動和支持下，不同層面的應(yīng)對氣候變化的國際合作蓬勃發(fā)展。多雙邊氣候資金機(jī)制的建立，北美、歐洲碳交易市場的聯(lián)接，中美氣候合作框架下的“中國達(dá)峰先鋒城市聯(lián)盟”（APPC）等行動，以靈活多樣的形式，為實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。

值得一提的是，私營部門在應(yīng)對氣候變化方面表現(xiàn)突出，極大推動了技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如由比爾·蓋茨牽頭，來自全球頂級科技、互聯(lián)網(wǎng)公司、工業(yè)集團(tuán)和投資集團(tuán)的商界領(lǐng)袖，包括杰夫·貝佐斯、馬克·扎克伯格、馬云、潘石屹、沈南鵬等，共同成立了“能源突破聯(lián)盟”(BEC)，共同推動清潔能源技術(shù)的發(fā)展。隨著參與主體更加多元化，所呈現(xiàn)的應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容和模式也將更加豐富。

全球氣候治理從聚焦政治共識轉(zhuǎn)向?qū)夹g(shù)細(xì)節(jié)和落實(shí)承諾的關(guān)注，自下而上的模式更具有包容性。

《巴黎協(xié)定》自2016年11月4日生效后，全球氣候治理的焦點(diǎn)也轉(zhuǎn)向了實(shí)施機(jī)制細(xì)則的談判和承諾落實(shí)上。涉及到“國家自主貢獻(xiàn)”更新、透明度框架、全球盤點(diǎn)、市場與非市場機(jī)制、減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等相關(guān)安排，這需要各方在技術(shù)細(xì)節(jié)方面進(jìn)行深入細(xì)致的磋商以達(dá)成共識，實(shí)施“國家自主貢獻(xiàn)”的進(jìn)展也將成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)；此外，目標(biāo)是否有雄心、行動是否有力度，都將成為影響締約方在全球氣候治理中話語權(quán)和影響力的重要因素。

《巴黎協(xié)定》提出了長期的、相對明確的奮斗目標(biāo)，并鼓勵各方最大程度地參與，同時考慮到對各締約方主權(quán)和利益的保護(hù)。特別是履約和遵約機(jī)制上強(qiáng)調(diào)“專家式”的透明、非對抗、非懲罰的特性，體現(xiàn)了談判的妥協(xié)藝術(shù)和務(wù)實(shí)主義，這使得《巴黎協(xié)定》下的一國“國家自主貢獻(xiàn)”的實(shí)施，并不受他國不作為的影響。同時，美國地位的重要性也因其年排放占比份額下降而有所減弱。但從當(dāng)前全球治理的局勢看，如果少了美國的參與，《巴黎協(xié)定》預(yù)期必然大不如前。

（作者為國家發(fā)展改革委氣候戰(zhàn)略中心：柴麒敏、傅莎、祁悅、樊星、徐華清）