根據市政協年度工作安排，2017年4月－5月份，市政協環資委組織部分市縣政協委員和市直相關部門負責同志，在楊志先副主席的帶領下，分別深入榆陽、定邊、靖邊、橫山、清澗、佳縣、米脂、榆神工業園區的風能、太陽能產業基地、光伏扶貧示范村，通過實地察看，座談交流等形式，就全市新能源產業發展情況進行了專題調研，并于5月中下旬赴寧夏、甘肅、青海等省區進行了學習考察，調研考察組經過認真討論，梳理出了新能源產業的發展現狀和存在問題，并提出了對策建議。

一、我市新能源產業發展現狀

我市作為風能、太陽能資源的全國聚集區之一，具備規模開發風電場和太陽能光伏電場的巨大特點。近年來，我市充分利用區域風能、太陽能資源充足的這一優勢，通過貫徹落實中省出臺的一系列新能源產業扶持政策，大力推進新能源產業建設。風能、太陽能等新能源資源得到進一步開發，發展規劃逐步完善,風電開發有序推進, 光伏發電蓬勃發展, 新能源項目分布廣泛,園區建設初具規模, 產業鏈條逐步拓展,配套電網建設加快，新能源產業呈現較快發展勢頭，成為壯大榆林經濟，調整產業結構，促進經濟轉型的重要支撐。截止2016年底，全市共獲得核準，備案風電和光伏發電項目容量1118萬千瓦，引進新能源投資主體117家，并網裝機容量達到531萬千瓦，完成上網發電54億度，占全市全年發電量的7.7%，可節約標準煤近200萬噸，減少二氧化碳排放532萬噸、二氧化硫排放1.7萬噸、氮氧化物排放1.48萬噸、廢渣近60萬噸。在建項目裝機容量達到251萬千萬，開展前期項目容量達334萬千瓦。新能源裝機占全市電力總裝機的26.8%，成為陜西的龍頭。

二、存在的問題

一是并網消納能力不足，棄風棄光現象嚴重

主觀上，盡管我市在電網建設方面做了大量工作，但由于光伏和風電受晝夜光照和氣象風力影響，發電穩定性較差，峰谷電差對電網造成負荷沖擊較大，且要為用戶提供穩定的電力需另行匹配建設穩定電源用于調谷平峰，所以，電網企業接入新能源電力的積極性不高。客觀上，由于近幾年全市用電量增長緩慢，又沒有建成750KV以上等級的送出通道，輸出電網難以滿足快速發展的新能源接入需求，棄風、棄光現象較為嚴重。2016年風電、光伏企業平均棄風棄光率在20%以上，企業經濟效益較差，生產經營困難。根據省國網經研院測算，2015年—2020年榆林國網可接納新能源總量約155—604萬千瓦，地電的接納能力已經飽和，只能考慮南部縣區單個規模小于1萬千瓦光伏扶貧項目接入問題。國地兩家電網現有接納能力300萬千瓦左右，已建成、在建、備案的1118萬千瓦新能源產業，有70%以上電力無法上網，我市新能源產業實際上處于階段性“產能過制”的狀況。

二是土地審批政策收緊，供地矛盾較為突出

2015年10月，國土資源部等6部委聯合下發《關于扶持新產業新業態發展 促進大眾創業萬眾創新用地的意見》以后，國家林業局2015年11月27日出臺了《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》、2016年5月9日下發了《關于光伏電站建設使用林地有關問題的復函》，文件明確規定了光伏項目選址只能在宜林地和覆蓋度小于30%的灌木林地，且沒有享受天然林保護工程相關資金補貼的地塊上實施。雖然我市宜林地、未利用地總量富裕，但宜林地分散，且大部分享受國補，目前立項中，除定邊鹽堿灘地上建設的光伏項目用地符合國家政策外，部分光伏項目用地與土地開發利用項目用地形成沖突，不符合用地政策，無法辦理征占用林地手續，只有調整土地利用規劃才能解決。而國土部辦公廳為了貫徹6部委聯合文件精神，又出臺了《關于光伏發電用地有關事項的函》，對光伏發電項目用地政策作為了進一步明確：光伏、風力發電等項目建設占用農用地，所有用地都均應按建設用地管理，不得違規變相使用土地。“以租代征”的終結，使新能源項目前置審批周期延長、土地審批難度增加、用地費用增大，加重了企業負擔。項目用地已成為制約新能源產業，特別是光伏產業發展的“瓶頸”。

三是項目配額指標受限，政策環境需要改善

目前全市備案光伏項目中，除規模管理前的17個項目容量147萬千瓦、陜發改新能源（2016）1609號明確的21個項目容量97萬千瓦、省發改委2016年通過競爭比選方式分配的37個項目容量113萬千瓦獲得規模指標外，仍有56個項目容量217萬千瓦未獲得規模指標，將會直接影響項目建成后享受國家政策補貼和電力上網外送。國務院、國家能源局雖先后下發文件，要求各電網企業確保光伏、風電項目及時并網，全額收購所發電量，盡快消除棄風限電現象，但由于中省市配套政策和具體實施方案尚未出臺，投資環境、融資環境、人才環境、保障環節都不完善，導致縣區之間、企業之間園區設立不科學、匯流站布局不合理，執行政策不平衡，補償標準不統一。加之企業本身對地方財政的貢獻率小、安排勞動就業的機會少，政府配合的積極性不高，產業發展呈現出一頭熱一頭冷的現象。

四是裝備制造業發展緩慢，產業體系尚不配套

我市風電、光伏產業裝機容量大，但產業鏈條短，產品單一。光伏產業僅限于發電，正在建設的幾家相關產業也主要集中在產業鏈上游的多晶硅及單晶硅生產，與光伏發電相配套的光伏產業、與電池組件相關聯的重要產品生產、如電池芯片、并網組件、儲能器件以及配套的光伏設備、輔料制造等，全部依賴企業總部或國外進口，影響了本市新能源裝備制造業的開發和生產。風電產業基本沒有相關配套的設備制造業、產業鏈各環節的關聯發展及協同增值效應沒有得到充分體現。同時，與風電、光伏產業匹配的科研示范、技術咨詢、質量標準、監測認證、教育培訓、中介服務等體系不健全，運營管理、設備維護、物流信息、金融后勤等生產生活服務的社會化程度低，現有的產業體系難以支撐新能源的快速發展。

五是基礎設施相對滯后，發展條件有待優化

產業園區基礎設施普遍較差，進出園區道路等級較低，破損嚴重，大多數是鄉村土路，沒有解決硬化問題，物資、人員進出困難。園區供水以自備水源居多，水質水量無法保證。園區文化娛樂設施欠缺，綠化、美化匱乏，員工生活單調枯燥。相鄰縣區的園區匯流站建設，沒有相互照應，統籌安排，大多數是項目各自配套，重復建設，匯流站、升壓站相互干擾，影響并網接入，既浪費了土地，又增加了投資。

六是技術研發力量薄弱，創新引領能力不足

新能源產業作為一項新興產業，涉及規劃、建設、論證、實施、運營各個環節，需要大量熟悉建筑，動力、機械、電氣、電力電子、自動控制等專業的技術人才，而我國這些高素質人才目前總量嚴重不足，且大多數集中在科研機構和高等院校。我市地處黃土高原北部，目前項目實施區域多數集中于北部風沙草灘地區和白于山區，生態環境惡劣，園區設施落后，交通信息閉塞，既無法吸引人才，更難以留住人才，造成企業科技人才積累薄，技術研發團隊少，科技支撐能力弱，內生動力欠缺，創新引領能力不足，發展后勁疲軟。

七是政府監管困難較大，施工環境保障較差

由于受新能源裝機規模與電網傳輸、平谷調峰、電力消納等市場不匹配的突出矛盾和國網公司電價補貼資金日漸高昴，資金難以及時全額到位等困難的影響，使本身處于階段性“產能過剩”的新能源產業又面臨棄風棄光風險和發電受限的損失，項目無網可并，批而未建的現象已經出現。一些企業搶占指標，占而不建，還有部分已建成或在建的項目業主手續辦理不積極，等待觀望，人為拖延進度，政府部門缺乏有效的監管手段，嚴重影響項目的統籌調度和依法管理。同時，由于新能源項目征地范圍大，涉及的村戶比較多，能征土地多為涉荒地等未利用地，普遍存在長期摞荒、地界不清等問題，一旦征用補償，權屬界定困難，無理阻工，纏訪鬧訪現象普遍存在。而大多數開工項目因手續不全或不合規，無法通過法律渠道依法處理，影響了工程進度，增加了項目成本，也對投資環境造成惡劣影響。

三、對策建議

根據新能源產業發展趨勢及榆林實際，未來一段時間，我市新能源產業發展必須準確把握利用國家產業政策，瞄準新能源產業技術裝備前沿，以“控制總量、消化存量、優化增量、拓展領域、區域平衡”為總基調，以“挖潛擴能，提高電力外送及就地消納能力”為主要任務，以“規劃帶動、園區集聚、項目拉動、科技推動、政策驅動”為主要手段，多措并舉，促進產業持續健康發展。

一、科學謀劃定位，統籌推進新能源產業健康發展

一要加強宏觀引導，立足國家產業政策，遵循產業發展規劃，在分析全行業產業現狀、優勢和趨勢的基礎上，圍繞我市風能，太陽能聚集的優勢，綜合考慮地下煤炭、石油、天然氣、鹽巖等礦產資源開發，嚴格按照“十三五”規劃要求，編制修訂十三五期間新能源產業發展規劃，明確產業空間布局和發展重點，使之與土地利用總體規劃相適應；與城鄉一體化建設發展規劃相吻合；與礦產資源綜合開發利用規劃相銜接，與生態環境保護規劃相統一，與國家產業政策相融合。實現地上與地下相結合，近期與遠期相協調、統傳和新興相補充的能源開發新機制。

二要搶抓國家支持新能源產業發展的政策機遇，積極推進光伏發電集中式和分布式并舉的新格局。除配合電力外送通道建設合理安排成規模風電項目外，應嚴格控制新建規模，主要消化已建項目和在建項目的發電能力。要重點拓展分布式光伏發電應用，優先支持屋頂分布式光伏發電項目，著力發展城市光電建筑一體化及城市主干道、公園、廣場、工業園區建設光伏照明、光伏公交示范工程。

三要將分布式光伏發電項目與農村貧困人口精準脫貧緊密結合，建設一批容量300千瓦左右的分布式光伏電站和農村屋頂光伏電池組件、光伏養殖小區、光伏溫室大棚，光伏提灌設施等，為村民提供便捷的生活應用和長期穩定的收入來源。

四要充分征求地電部門意見建議，尋找電網最佳接入點，合理確定光伏扶貧項目選址，保證項目順利并網外送，避免盲目上馬、勞民傷財。

五要加快生產要素集聚和資源優化配置，將有限的資源，指標配置給能干事、真干事、干成事的企業，對項目進展快的項目優先扶持，實現公共資源的低成本共享。

六要充分利用現有風電場、光伏地面站空閑土地，啟動建設風光互補、農光互補、牧光互補、生態光伏等示范項目，促進新能源產業結構升級優化。

二、多方挖潛擴能，提升新能源電力外送及就地消納能力

一要構建穩定的電力外送通道。加快推進陜北到關中750KV二通道建設，力爭2018年底投入運行，增加電力外送能力100萬千瓦。加快榆橫工業區到山東濰坊1000KV特高壓交流輸電工程進度，增加電力外送能力200萬千瓦。加快府谷到武漢1000KV特高壓直流外送線路的核準報批進度，力爭年內開工建設，為后續電力外送儲備300萬千瓦輸出能力。

二要限期關停5萬千瓦以下不符合環保標準的自備電廠，小火電站，增加電力就地消納能力200萬千瓦。對符合裝機規模和環保標準的自備電廠，火電站應積極推進與新能源發電權交易轉換，形成清潔能源替代自備電廠、火電站發電直接交易的良性互動，著力增加其消納新能源比例。

三要支持符合產業政策和環保達標高載能企業提高負荷率，提高新能源企業電力消納比例。支持現代高載能產業落地新能源電力富集區，構建能源產業與其它產業之間完整的產業鏈條，提高整體協作配套能力，實現新能源產業與高載能產業的融合發展。

四要建立促進新能源電力消納的市場機制。要通過實施直供電，綜合電價等改革措施，為新能源電力優先上網創造條件。

五要建立常規能源電力為新能源電力消納提供調峰服務的義務調峰和有償調峰相結合的運行機制，尋找多方利益的契合點，完善交易規則，適當減少火電利用小時數，增加風電、光伏利用小時數，實現“多贏”。

六要進一步研究棄風棄光原因的形成和責任的認定，充分運用現代功率預測技術，提高電網調配調度能力，確保新能源電力足量上網，并嚴格按照《節約能源法》的有關規定兌現獎罰。

三、創新用地模式，破解項目用地供需矛盾

一要積極研究政策，利用政策，在不違反2015年6部委聯合文件的前提下，靈活執行省國土廳（2015）27號文件，加快辦理新能源項目用地前置審批手續，保證項目順利實施。

二要多方面拓寬增加項目用地渠道，把項目進場道路用地與農村通村道路、生產道路，林業防火通道建設結合起來，合理規劃、一次建設，減少用地指標。把林地占用與改造林地條件，提高林地綠化水平結合起來，通過項目實施實現沙漠治理，荒灘治理。

三要積極爭取中省加大對我市新能源用地的政策傾斜支持，嘗試開展土地、林地入股參與項目建設，既為項目提供用地，又可增加農村收入，達到企業與農民“雙贏”的目的。

四要把治理煤礦采空區、備采區、塌陷區與發展光伏產業結合起來，按照采空區、備采區、塌陷區與光伏電站運行壽命的時間差，在大面積閑棄區域土地發展光伏地面站，實現土地利用、采空區、塌陷區生態治理、光伏產業發展和經濟效益提升的和諧統一。

四、實施項目帶動，延伸新能源產業發展鏈條

一要將新能源項目同市本級重點項目同等對待，按照重大項目推進要求，制定詳細推進計劃，加強巡查調度，推動項目建設。

二要做好待建、審批未建項目的開工前準備，設定時間節點，實行項目倒逼機制和退出機制，杜絕部分企業圈占土地，擠占配額、搶占資源的現象，確保項目按計劃建成。

三要瞄準新能源產業技術前沿，充分利用我市豐富的太陽能資源和鹽巖資源，推進光溫低溫汽輪機組，儲熱熔鹽、熱力傳導、風機鎖盤等新能源發電關鍵技術裝備項目，建設光熱電站，穩定電能運行，提高電力質量，將“垃圾電”變為“優質電”。

四要大力培育引進一批新能源裝備制造項目，加快石墨烯等儲能技術研究應用，打造風能、太陽能中端裝備及零部件研發制造、系統集成的產業鏈條，推動產業鏈向兩頭延伸，價值鏈向高端攀升，逐步形成較為完備的新能源產業體系。

五、加快園區建設，搭建新能源產業發展平臺

一要按照區域經濟一體化的思路，打破城鄉和行政區劃界限，統籌規劃新能源產業集群布局，科學定位新能源產業園區功能，合理調整產業內部分工和橫向配套協作，避免各縣自建園區，自成一體，相互干擾，分割資源的行為。使園區發展規劃與產業集群發展規劃步調一致，實現園區基礎設施的共建共享。

二要提升完善園區基礎設施。在優化園區配套匯流站，升壓站建設的同時，不斷提高園區水電路等質量等級，突出建設園區公共服務平臺和發展精神文化產業，打造集群發展的重點園區，形成一批具有區域竟爭力的優勢企業，為產業集群發展創造良好的環境。

三要以合理布局項目和完善產業體系為主線，堅持主導產業引領關聯產業、主導企業帶動配套企業、激勵新能源企業向園區集中，形成新能源產業良好的發展平臺。

四要改善投資環境，簡化各類審批手續，推行“一企一策”和“綠色通道”服務，著力解決困擾項目建設的土地供給、施工保障、電力外送、生活環境等難題，增強園區的集聚效應，把園區打造成新能源產業集群發展的服務高地、政策洼地、創業福地、投資寶地。

六、加大科技投入，提升新能源企業創新引領能力

一要建立以政府投入為主導，企業投入為主體，社會投入為補充的多元化科技投入體系，政府設置新能源產業科技創新基金，企業單列技術創新經費預算，不斷加大技術攻關和新產品開發，強化關鍵技術、集成技術，共性技術的研發，形成與企業自主創新，技術改造相適應的激勵機制，增強新能源產業的核心竟爭力。

二要建立以企業為主體的技術創新工作機制，加強與市內外科研機構，高等院校的聯合，在核心技術領域開展深層次合作，努力提高企業的自主研發能力，推動科技成果轉化，消化、吸收和應用，提高技術裝備的自主創新和制造水平。

三要注重引進和培養高素質、高技能人才，推進產業持續發展。應建立人才資源開發的有效機制，出臺優惠政策，吸引一批新能源產業急需的技術人員、管理人才和熟練技術工人，充當新能源產業骨干力量。應采用委托、定向、減免學費等方法，選送高中畢業生到大專院校相關專業學習培養，返鄉就業，參與新能源產業開發。應協調榆林學院、榆林職業技術學院開設相關專業，培養一些留得住，用得上的本土人才。應完善企業員工培訓制度，采用靈活多樣的培訓方式，培養各個層次的技術人才和技術工人。

四要充分發揮國有五大發電集團進駐我市的人才優勢，建立企業家協會，組織專家論壇、沙龍、學習交流、開拓視野、拓寬思路、互通信息，為企業家之間的交流，企業與企業之間的合作，企業與政府之間的溝通搭建平臺，擴大優秀企業家的社會影響力。

七、完善政策扶持，形成促進新能源產業發展的強大合力

一要政策上支持。要積極落實兌現國家支持新能源產業的相關政策，特別是在稅收方面的“三免兩減半”優惠政策和資金補貼政策，盡快兌現2015年以后企業上網電價補貼資金。要盡快研究制定我市促進新能源產業發展的配套政策和實施意見，從項目審報、土地供給、資源配置、產品保護、金融支持、人才引進、環境保障等各個方面，構建完善的政策支撐體系。

二要服務上跟進。要加強與上級部門的信息溝通和企業的聯系對接，及時掌握中省有關新能源產業發展的政策導向和企業、技術發展動態，做好新能源項目投資主體信用庫和項目建設信息庫建設，將項目運行情況信息，作為確定和指導新能源發展規劃以及開展項目備選計劃的重要依據，謀劃、儲備、引進一批對新能源產業有重大帶動作用的示范項目，實現政府、企業、社會共同推動項目開發建設。

三要組織上強化。各級黨委政府和有關職能部門應把新能源產業作為培育我市新的經濟支撐點和緩解固定資產投資壓力，為能源經濟轉型升級積蓄后勁的戰略性產業來高度重視、系統規劃、嚴格考核、加強監管、強力推進，及時主動梳理項目建設中出現的問題和存在的困難，形成問題清單，采取有效措施，逐一整改消號，形成促進新能源產業健康發展的強大合力。