在由中國改革報社主辦，北京國發(fā)智慧能源技術(shù)研究院承辦的以“創(chuàng)新推動能源革命”為主題的第五屆中國能源發(fā)展與創(chuàng)新論壇光伏分論壇上，國家發(fā)改委能源研究所研究員時璟麗就光伏發(fā)電政策方向和發(fā)展趨勢做出分享。

2020年光伏發(fā)電政策將如何制定？時璟麗認(rèn)為，從政府召開的座談會傳達(dá)的信號來看基本會延續(xù)2019年主要的政策，包括強(qiáng)調(diào)消納，還有土地場地這樣的前置條件，另外根據(jù)今年下半年的情況以及明年上半年的預(yù)期，預(yù)計光伏發(fā)電還是具備適度降一些電價和度電補(bǔ)貼的條件和空間。同時2020年作為“十三五”的最后一年，還將繼續(xù)安排有補(bǔ)貼的競價項目和戶用光伏項目以及實施平價無補(bǔ)貼的項目。

由于2019年部分競價項目轉(zhuǎn)至2020年并網(wǎng)，再加上今年安排的第一批風(fēng)光平價項目大部分將在明年建設(shè)和并網(wǎng)。這樣風(fēng)光競價、平價項目的接網(wǎng)問題有可能在明年產(chǎn)生疊加。希望光伏開發(fā)企業(yè)如果有條件盡可能將建設(shè)時間提前，以在并網(wǎng)時間上爭取主動。

競價項目：基本思路不變，延續(xù)“五個思路”和“六定機(jī)制”

對于競價機(jī)制，在前兩周召開的2020年光伏發(fā)電建設(shè)討論座談會上，主管部門基本明確整體思路和框架不變，但是可能會根據(jù)2019年實施情況做具體操作和細(xì)節(jié)上小的調(diào)整，總體上將保證政策的穩(wěn)定性。

“五個思路”和“六定機(jī)制”仍然是延續(xù)今年上半年出臺的政策。相較2019年30億元的量入為出補(bǔ)貼規(guī)模，2020年規(guī)模會有相應(yīng)的減少，但是總體能夠享受到電價補(bǔ)貼的項目，包括競價項目以及戶用光伏項目預(yù)期規(guī)模，與2019年政策預(yù)期規(guī)模大體相當(dāng)，即3000萬千瓦左右。

平價項目：風(fēng)光平價項目地方可以持續(xù)性組織安排

2019年5月，國家能源局公布了第一批平價項目名單。很多地方和企業(yè)都在關(guān)注后續(xù)項目申報和名單問題。根據(jù)平價無補(bǔ)貼項目政策，在2019、2020年兩年的窗口期內(nèi)風(fēng)光平價項目地方是可以持續(xù)組織安排。

在項目建設(shè)政策方面，除了支持戶用、競價和平價項目外，更加強(qiáng)調(diào)推動光伏行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，至少體現(xiàn)在五個方面。一是接網(wǎng)消納是項目建設(shè)的前置條件，首先要按照項目安排和建設(shè)的年份，其次如果是同年份，平價項目優(yōu)先，競價項目在后。二是重視土地、場地、屋頂?shù)目衫眯院秃弦?guī)性。三是繼續(xù)實施市場環(huán)境監(jiān)測評價。四是強(qiáng)化全額保障性收購制度實施。五是控制光伏發(fā)電限電率和限電量不超清潔能源消納指標(biāo)規(guī)定要求。

從今年前十個月的數(shù)據(jù)來看，全國集中式電站的棄光率是2.3%，無論是從全國的總量以及重點地區(qū)的光伏發(fā)電可利用率和限電率來看都能夠如期的實現(xiàn)清潔能源消納計劃提出來的相應(yīng)指標(biāo)。

電價制定更加市場化

2019年電價政策的趨勢是市場化：風(fēng)光標(biāo)桿電價機(jī)制改為了指導(dǎo)價機(jī)制，指導(dǎo)價作為競爭配置項目的上限。對于風(fēng)光的項目要全面實施競爭配置確定項目的上網(wǎng)電價。規(guī)模化的開展平價的項目建設(shè)，對于新增的可再生能源發(fā)電項目要結(jié)合體制改革電力市場建設(shè)來逐步參與電力的市場。

還有一個電價機(jī)制的變化是10月國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》，從2020年1月1號開始實施了十五年之久的煤電標(biāo)桿電價和煤電聯(lián)動機(jī)制改為了基準(zhǔn)價+上下浮動的市場化價格機(jī)制。分析機(jī)制調(diào)整對可再生能源發(fā)電項目影響，2020年年底前并網(wǎng)的發(fā)電項目，以及在平兩年窗口期內(nèi)安排的但可能會延續(xù)到“十四五”初期并網(wǎng)的平價項目，實際的電價和補(bǔ)貼方式是沒有變化的，但是其后安排和建設(shè)的項目，還要看后續(xù)的電價和補(bǔ)貼政策的調(diào)整情況。

從具體的電價水平來看，2019年光伏指導(dǎo)價平均度電補(bǔ)貼是0.14元/千瓦時，競價平均度電補(bǔ)貼是0.071元/千瓦時。分布式光伏指導(dǎo)價度電補(bǔ)貼是0.1元/千瓦時，競價平均度電補(bǔ)貼是0.04元/千瓦時，2020年對這兩類項目將繼續(xù)實施地方競價、全國統(tǒng)一排序的機(jī)制，預(yù)期競價后的度電補(bǔ)貼水平還會有下降，當(dāng)然具體要視行業(yè)成本變化和企業(yè)報項目情況。

對于戶用光伏，不僅存在適度降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的空間，也存在著必須降低的必要性，在量入為出的原則下，如果單位補(bǔ)貼價格過高，可支持的市場規(guī)模總量就會減小，因此對于戶用光伏需要重點考慮量價之間的關(guān)系。

目前在太陽能資源比較好，具備接網(wǎng)和消納條件的地區(qū)集中電站和分布式電站可以實現(xiàn)去補(bǔ)貼的，根據(jù)測算，如果初始投資降到3.8-4元/瓦，全國大部分地區(qū)具備完全去補(bǔ)貼條件。

分布式光伏的工商業(yè)用戶自發(fā)比例達(dá)到30%，大工業(yè)用戶達(dá)到70%，也可以做到完全不依賴補(bǔ)貼。對于戶用，按照2019年同等條件、同等的回收期等，再考慮2020年可能的初始投資下降的因素，預(yù)計大部分地區(qū)的戶用光伏發(fā)電補(bǔ)貼需求可以從2019年的0.18元/千瓦時下降0.1元/千瓦時左右。

根據(jù)前10個月情況和市場預(yù)期，預(yù)計風(fēng)電和光伏在11月份和12月份，即年底前能夠?qū)崿F(xiàn)累計裝機(jī)雙突破兩億千瓦。考慮項目儲備和政策調(diào)整因素，2020年預(yù)期主要可再生能源發(fā)電裝機(jī)都會有較大規(guī)模的增加。

“十四五”展望：光伏+儲能將成為重要新業(yè)態(tài)之一

在時璟麗看來，“十四五”可再生能源電價補(bǔ)貼退出，在技術(shù)發(fā)展、商業(yè)模式、融入電力市場、經(jīng)濟(jì)性以及關(guān)鍵政策機(jī)制和設(shè)計階段還面臨著不小的挑戰(zhàn)。“十四五”是一個可再生能源進(jìn)入后補(bǔ)貼的時代，也是可再生能源更多從應(yīng)用模式、商業(yè)模式、體制機(jī)制上直接融入電力系統(tǒng)的時期，更是為實現(xiàn)高比例可再生能源系統(tǒng)打下重要的基礎(chǔ)的關(guān)鍵階段。所以“十四五”時期，應(yīng)用潛力大的商業(yè)模式，也就是可再生能源的市場化交易，必須盡快找到解決之道并付諸實施，尤其是要突破過網(wǎng)費(fèi)這一主要障礙。

預(yù)期“十四五”期間光伏加儲能可能成為重要的新業(yè)態(tài)之一。“十四五”后期，光伏將可能成為低價電源，儲能成本屆時較大幅度降低，根據(jù)國內(nèi)研究機(jī)構(gòu)結(jié)果，有可能降一半左右，再結(jié)合終端的價格機(jī)制改革以及現(xiàn)貨電力市場建設(shè)，光伏+儲能作為新業(yè)態(tài)可能進(jìn)入快速增長期。

后補(bǔ)貼時代可再生能源框架建議

關(guān)于光伏等可再生能源電力參與電力市場，建議存量項目與新增的項目要分開，新增的項目會有多種方式并存，市場如果處于一個非理性競爭的階段，風(fēng)電和光伏沒有參與非理性的競爭的必要，同時跨省區(qū)可再生能源參與交易可以先行試點示范。

關(guān)于規(guī)劃經(jīng)濟(jì)政策和機(jī)制，在“十四五”擺脫電價和補(bǔ)貼依賴后，風(fēng)光敞口發(fā)展難以為繼，但是也不能僅僅考慮年度電力系統(tǒng)消納波動化可再生能源的能力。建議以滾動的至少五年的年度電力需求預(yù)期消納能力預(yù)測為前提，作為風(fēng)光規(guī)劃和管理政策設(shè)計和調(diào)整的基礎(chǔ)。

2020年之后的光伏市場規(guī)模，更多取決于國家的規(guī)劃和相關(guān)的政策。11月已經(jīng)正式啟動可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃研究工作，研究完成后進(jìn)入規(guī)劃文本編制對于光伏發(fā)電來說，發(fā)展的定位、條件、目標(biāo)和發(fā)展模式等都是規(guī)劃研究以及后續(xù)規(guī)劃中相關(guān)的重要內(nèi)容。單就發(fā)展規(guī)模來說，至少要達(dá)到底線目標(biāo)，也就是必須要實現(xiàn)2030年非化石能源在一次能源占比中20%，非化石能源電力在全社會用電量占比達(dá)到50%的目標(biāo)。

所以即使考慮“十四五”、“十五五”線性增長的實現(xiàn)目標(biāo)的路徑，可再生能源電量占比需要從2018年的26.5%增長到2025年的33%左右。按此測算，“十四五”期間風(fēng)電新增裝機(jī)需要在1-1.5億千瓦、光伏發(fā)電2-3億千瓦的規(guī)模。我們建議具體政策手段、機(jī)制的設(shè)計以及重點地區(qū)和項目建設(shè)圍繞著實現(xiàn)這樣的目標(biāo)來進(jìn)行相應(yīng)的安排。