自2015年年底以來，中央環保督察組分4批對全國31個省份存在的生態環境問題進行了一次全覆蓋式督察，一批長期存在的生態環境問題得到解決。但在此過程中，個別地方出現了簡單粗暴的“一律關停”等“一刀切”現象，以應付環保督察。

對此，在保持環保督察高壓同時，環保部（現生態環境部）提出，堅決反對“一刀切”，要科學地環保整治，根據具體情況“因地施策”“因企施策”。

中央環保督察組也將把環保“一刀切”作為生態環保領域形式主義、官僚主義的典型問題納入督察范疇。

一邊是雷霆萬鈞之勢的“史上最大環保督察”，一邊是首次出臺禁止環保“一刀切”的文件。業內人士認為，對于迫切需要走向健康、綠色的中國經濟而言，需要時間過渡，需要基層的治理智慧。

從近年來環保力度加大的實踐效果看，實現環保與經濟發展的雙贏是完全可能的。

頂層：環保和經濟發展都要抓

既保持環保督察高壓，也反對簡單粗暴“一刀切”

絕不允許平時不作為，檢查時亂作為

某些地方政府簡單粗暴的“一刀切”，是過去兩年來席卷全國的環保督察中最受輿論爭議和詬病的現象。

今年3月，在十三屆全國人大一次會議舉行的記者會上，環保部部長李干杰強調，“一刀切”指的是不分青紅皂白，不分違法還是合法，一竿子打下去，一律進行關停的做法。

李干杰坦言，在前4批中央環保督察過程中，個別地方確實出現過類似的問題。出現問題以后，環保部及時進行了糾正。“我們態度非常明確，絕不允許這么干。將來不僅僅是及時糾偏，還會及時追責問責，并且是嚴厲嚴肅地追責問責，發現一起嚴查一起。”

部長的決心很快體現在本次“回頭看”督察中。5月28日，就在第一批中央環境保護督察“回頭看”督察組進駐各省份之前，生態環境部出臺《禁止環保“一刀切”工作意見》，旨在防止一些地方在督察進駐期間不分青紅皂白地實施集中停工、停業、停產行為。

《意見》要求，嚴格禁止“一律關停”“先停再說”等敷衍應對做法，堅決避免集中停工、停業、停產等簡單粗暴行為。

《意見》特別明確，對于工程施工、生活服務業、養殖業、地方特色產業、工業園區及企業、采砂采石采礦、城市管理等易出現環保“一刀切”的行業或領域，在邊督邊改時要分類施策。“對于具有合法手續且符合環境保護要求的，不得采取集中停工停產停業的整治措施；對于具有合法手續，但沒有達到環境保護要求的，應當根據具體問題采取針對性整改措施”。

從5月30日起，第一批中央環境保護督察“回頭看”6個督察組陸續進駐河北、內蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣東、廣西、云南、寧夏等10個省（區），開展為期一個月的督察工作。

記者注意到，接受“回頭看”督察行動的這10個省份很快便出臺文件，明確禁止環保“一刀切”，“必須因企施策，不應一棍子打死”等提法均出現在各省份的文件中。

在此期間，官方再次強調要正確理解“一刀切”的概念。6月29日，在生態環境部舉行的6月例行新聞發布會上，生態環境部環境監察局局長田為勇表示：“如果是那些違法或者沒有治理設施、超標排放、環境污染嚴重的企業，我們在開展攻堅行動的時候，將嚴格依法整治，嚴格執法辦案。特別是對‘散亂污’企業的停產整治，不能稱為‘一刀切’。”

田為勇特別強調，對于“一刀切”的問題，只要發現就嚴肅處理，絕不允許平時不作為，檢查時亂作為。“不僅要處理企業，也要處理地方政府和部門相關的責任人。”

值得一提的是，為避免地方應付檢查的“一刀切”想法，生態環境部在督察方案中特別強化了有關制度設計。“去年我們開展為期一年的強化督察，一直持續到今年4月份才結束，6月份我們又開始新一輪督察，打消了應付檢查暫時停一停、等人走了再恢復生產的念頭。”田為勇介紹說，今年是按縣(市、區)派駐督察組，基本上每個地方都有督察組，臨時停產這種方式已經行不通了。

“如果將第一輪中央環保督察看作是對地方黨委、政府、企業生態環境保護工作的全面體檢、診治，此次‘回頭看’則是‘看病抓藥’后的一次‘復查’。”生態環境部國家環境保護督察辦公室副主任劉長根說。

從“回頭看”的情況看，這一輪督察成效明顯。劉長根表示，督察指出的多數問題都得到整改，或正在推進解決，深圳、東莞等地污水管網建設欠賬嚴重等一批重大環境問題整改取得明顯成效，地方黨委和政府環境保護責任意識大大提升。

一組數據或可以佐證“回頭看”的威力。截至2018年7月7日，督察組共向地方轉辦37090件案件，地方已辦結28076件，其中責令整改22561家，立案處罰5709家，罰款5.11億元；立案偵查405件，拘留464人，約談2819人，問責4305人。

常態化督察問責制度正在形成

據介紹，今年下半年，中央環保督察組將組織開展第二批“回頭看”，完成對第一輪督察的“回頭看”工作。

多個省份為了迎接“回頭看”，已經按照中央環保督察“回頭看”的標準，提前開展了環保督察省級“回頭看”工作。

湖南自6月20日起，已對14個市州和部分重點縣市區開展省級環境保護督察，實現省級環境保護督察全覆蓋。

截至7月25日，四川省級環保督察發現的8924個問題已整改完成93.3%。四川省環保部門要求，全省各級各部門要對照第一輪中央環保督察反饋的89項整改任務，采取“清單制+責任制”，進一步明確責任單位、責任人和完成時限，嚴格整改銷號辦法，堅決做到達不到標準的不銷號、問題反彈的不銷號。

對首輪督察完成“回頭看”全覆蓋后，從2019年開始，中央環保督察組將用3年時間，完成對全國各省區市的第二輪督察。劉長根透露，承擔重要生態環境保護職責的國務院有關部門和從事生態環境影響較大行業和產業的有關中央管理企業集團，將被納入第二輪督察，統籌安排。

“第一輪督察可以看作是一次壓力測試，表明環保力度加大對經濟的影響可以接受，實現了環保與經濟雙贏。”生態環境部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤表示，第二輪督察將針對工作滯后、整改不力、環境質量明顯下降的地區，更多觸及深層次問題，倒逼經濟高質量發展。

可以預見的是，持續的環保高壓態勢下，禁止“一刀切”并不輕松。7月26日舉行的江蘇省十三屆人大常委會第四次會議上，在回應江蘇省人大代表對畜禽污染整治問題時，江蘇省環保廳廳長王天琦坦言，在江蘇部分地區確實存在把握政策不準的現象，有的地方出現簡單粗暴的“一刀切”，甚至非禁養區內具備養殖條件的養殖場也被強拆，有的鎮還不適當地提出要建成“無豬鎮”“無雞鎮”。在王天琦看來，有的地方地處環境敏感區域，可能還是在水源地附近，因為擔心對重要水體造成影響，擴大了禁養區的范圍；有的地方為了規避環境責任的風險，怕被問責，寧可錯關不可漏關，導致“一刀切”。

此外，劉長根也指出，地方在督察整改過程中的形式主義和官僚主義問題、“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”等問題，依然十分普遍。

國務院發展研究中心市場經濟研究所研究員李布接受記者采訪時說：“不少污染問題是‘老大難’，整改時應充分考慮其艱巨性、復雜性，具體情況具體分析。如對污染嚴重又不合規的企業要堅決關停，而對那些能及時實現達標排放的企業則應加以引導。此外，更要打好‘組合拳’，做好事前、事中、事后監管督促。”

地方：如何確立可操作的標準？

“70%關停取締”硬指標合不合理？

環保治理還需精準發力

——既不能放任自流，也不能矯枉過正

隨著中央環保督察力度的加大，一些地方政府主動行動加碼，布置環保專項整治工作。

在制造業重鎮、曾經的“世界工廠”東莞，早在本輪環保督察“回頭看”之前，就已將整治工作完全量化后以專項行動的方式布置下去。

5月17日，東莞市大氣辦發布《關于開展清理“散亂污”企業專項行動的通告》，在全市范圍內開展清理“散亂污”企業專項行動。據悉，5000家“散亂污”企業今年底前將被淘汰整治。


據當地媒體報道，東莞的“方案”將全市鎮街（園區）分為5個任務檔次，每個檔次對應一類鎮街，第一檔至第五檔的淘汰整治任務分別為350家、250家、150家、100家、50家，其中關停取締數不少于任務數的70%。

以中堂鎮為例，該鎮屬于此次整治任務的第四檔，即淘汰整治任務為100家。目前中堂鎮已發現“散亂污”企業1187家，關停取締企業607家，整治改造企業79家，任務總數完成率686%，關停取締任務數完成率達867.14%。

根據東莞環保局發布的數據，截至6月20日，東莞全市已完成2595家“散亂污”企業的淘汰整治，其中關停取締2026家，整治改造569家。

窺一斑而見全豹。本輪環保整治中，作為制造業大省的廣東處罰力度極大。在生態環境部披露的1月至6月全國行政處罰案件數量前十名的地市中，廣東就有4個城市（廣州、深圳、東莞、佛山）上榜。

從更大范圍看，1月至6月，全國環境行政處罰案件共下達處罰決定書72192份，罰沒款金額為58.5億元。截至6月底，全國所有地市均有適用《環境保護法》配套辦法查處的案件。

數據顯示了環保整治的精準定位，也折射出了當下制造業轉型發展中必須經歷的陣痛。近年來，斯道拉恩索、正隆集團、利樂集團等知名制造企業，因為環保方面的原因，最終選擇關閉旗下位于中國大陸的工廠。


2016年6月，蘇州紫興紙業宣布停產解散，并未按照政府規劃搬遷到吳江。蘇州紫興是由世界500強企業斯道拉恩索投資并控股的高檔文化用紙生產企業。該公司公告稱，過去20年，工廠所在地逐漸發展成為蘇州高新區商業和住宅核心地段，越來越難以維持大型企業的正常運營。

隨著這家曾經的納稅大戶的悄然離場，周邊居民如影隨形的投訴電話也一并消失了。

曾經的招商引資明星，在環保升級的大環境下，由于跟不上環保要求，變身成為污染治理的“標桿”，是這類企業的共性遭遇。不過，在產業升級的陣痛中，也隱藏著一些地方政府在城市發展過程中因缺乏長遠規劃而留下的遺憾。

一位佛山利樂的員工在離開時留下的一段話在網上刷屏：“這一塊區域是先有工廠還是先有民宅，又是誰只顧一時利益？現在，我們就要失業了，失業后可以說我們毫無經濟來源……請社會多關心一下這群人吧，換位思考一下。”

政企的博弈還將在不斷升級的環保風暴中持續。多位環保業內人士對記者說，未來的環保治污標準只會更嚴，相關企業不應心存僥幸，要提前整改。

對各級政府而言，“羅馬不是一天建成的”，治理污染考驗著他們的決心、耐心和智慧。國務院發展研究中心市場經濟研究所研究員李布認為，環保整治既不能放任自流，也不能矯枉過正，應設立一個可操作的標準，用漸進的方式進行整治。多出治本之策，多些精準發力，才是治理環境污染和迎接環保督察的應有之義。

“以人民滿意為治理標準”

——初衷很好，但無法量化、難以執行

環保督察的高壓態勢到了基層后，是如何體現和執行的？

記者在采訪中了解到，自環保督察開展以來，絕大部分企業已經深刻認識到了環保工作的重要性和必要性，幾乎所有受訪企業都表示：治污是一個利國利民的大好事，高舉雙手贊成。

但主觀的大局意識，難掩客觀條件下很多中小企業面臨著生死存亡的現實。

上海某家居建材企業負責人劉浪告訴《中國經濟周刊》記者，家居建材行業有大量的中小微企業和家庭作坊，短時間無法滿足國家環評工作的硬件要求，如“廠房防護距離50米以外”等。如果按照“一刀切”的標準，這些企業注定短期內無法達到要求，將持續停工停產，甚至面臨倒閉的風險。“單靠規模企業是無法撐起家居建材這個產業的，一旦產業鏈斷裂，家居建材行業的競爭優勢將喪失殆盡。沒有這些小微配套企業，產業鏈上的大中型企業也會無以為繼。”

記者在采訪中聽到了不少類似案例。江蘇某食品加工企業從1997年開始經營至今，并依法取得國有建設用地使用證、營業執照、納稅登記證，因為環境影響評價手續到期未延續，相關行政部門日前對企業采取強制斷水、電措施，企業停產后經濟損失巨大。“地方政府不管企業死活，達到關停目的就算完成任務，整改和補償問題根本不愿與企業談。”該企業負責人對《中國經濟周刊》記者說。

備受爭議的還有，多地甚至因為環保整治出現過市民“買不到豆腐”“買不到馕”等現象。劉浪的微信簽名似乎道出了中小企業主這個群體的心聲：“我們支持環保，我們不是敵人，我們需要的是引導整頓與正確的執行！”

需要因企施策的，并不僅僅是劉浪這樣的中小企業。對于污染大戶鋼鐵行業，《2017年京津冀及周邊地區大氣污染防治工作方案》明確提出，鋼鐵企業采暖季要按照企業環保績效實施差別化的停限產措施。

“中國有寶鋼、太鋼這樣達到世界先進水平的企業，有燒結煙氣脫硫脫硝達到超低排放水平的邯鋼，但還有一批污染嚴重、環保意識淡薄的落后企業。”冶金工業規劃研究院院長李新創認為，正是由于存在這樣巨大的差異，停限產、去產能等政策不能“一刀切”，必須“差異化”。李新創認為，今年差異化的環保政策還將進一步深化，倒逼環保水平落后的鋼鐵企業退出市場。

“最后一公里”的政策取向仍是基層政府和涉事企業的考量焦點。

例如，多地政府在關于企業停產的通知中都做出過“以人民滿意為治理標準”等要求。

一位企業負責人認為，“‘人民滿意’是一個無法量化、無法衡定的柔性標準，沒有明確的治理和驗收參數，這樣可能導致從方案的制訂到項目的驗收，都沒有明確的判定標準，從而難以執行。”

此外，多位受訪對象還向《中國經濟周刊》記者反映，環保督察中的來信來電經常“變味”，甚至出現不少同行之間惡意舉報的情況，建議有關方面從舉報信息來源上做好精準核實。