自2016年中央環保督察組首次開展督察以來，多地自然保護區違規開發建設、隨意調整“瘦身”、監管嚴重缺失等各類問題不斷被曝光。而據生態環境部委托衛星環境應用中心對2018年上半年國家級自然保護區人類活動變化情況進行遙感監測發現，全國所有國家級自然保護區內，共發現141處新增或規模擴大的采石場、工礦用地、水電設施和旅游設施等重要人類活動變化情況，涉及多個省份。

記者在調研時發現，過去地方侵占或破壞保護區行為的重要原因，在于片面追求發展速度而不顧生態保護，再加上早期勘界技術落后、管理法規滯后、部分保護區劃線過粗等歷史遺留原因，造成當前保護區陷入“執法難、整改難、修復難”的困境。

自然保護區整改遇阻

代價高昂教訓深刻

對于自然保護區而言，先違規發展后治理整改的做法代價很大，成本很高，不僅會導致已有的投入打水漂，還要給相關簽約方給予較高金額的賠償。

2008年鹽城東臺市開展養殖業招商引資，3名蘇州客商與東臺市金東臺農場（現為江蘇金東臺農業發展有限公司）簽訂了1000畝、租期10年的土地承租合同，投資興建萬頭生豬場種養項目。該項目位于江蘇鹽城國家級珍禽自然保護區南二試驗區，后因未取得環評手續、違規排放污染物等原因，2018年5月被列入鹽城市生態環境重點問題整改清單。

然而，記者近期調查發現，這個項目整改了大半年，依然沒有拆除到位。“期間組織了多次談判，由于對方要價太高，還未達成賠償協議，目前只停止了生豬養殖，拆除了部分養殖設施。”當地一位基層干部回復稱。

記者在調查東部某沿海縣級市違規撤銷保護區時發現，當時申請調整的方案表面上看是環保部門起草，實為市政府主要領導授意，由于省環保部門并未批復，且因相關開發活動導致保護區失去了生態功能，便又向上一級政府申請調整。后經“綠盾2018”專項行動督辦后，該保護區管理部門表示，整改要達到自然保護區級別不降低，現有面積不減少，功能不減退、力度不放松等要求，全力保護生態環境。但由于保護區內有多種類型的工業項目，所涉地塊樓宇廠房林立，拆除會造成社會資源巨大浪費、市場主體安置困難等一系列問題。

素有“水中大熊貓”之稱的江豚是長江生態系統的指示性物種，屬于極度瀕危物種。長江鎮江段一直是白鰭豚和長江江豚活動比較頻繁的水域之一，鎮江豚類保護區由于地理位置獨特，成為唯一沒有被開辟為長江主航道的長江干流保護區，對于維持長江下游江豚棲息地的完整性有著重要生態學意義。2003年，該保護區升級成為長江豚類省級自然保護區。

然而，過去十年間，保護區周邊逐漸頻繁的人類活動打破了江豚平靜的生活。首先是農業種植和漁業養殖。2009年以來，鎮江豚類保護區內以“血吸蟲病農業綜合治理項目”等名義陸續開墾土地，農業種植和漁業養殖面積從起初的1100畝到5800畝再增至后來的7200畝，如此大面積的種植、養殖活動給保護區生態環境帶來巨大影響。根據中央環保督察組的調查，鎮江焦北灘、焦西灘約80％的濕地被損毀。

其次是旅游開發。2015年開始，由鎮江市文化旅游產業集團有限責任公司與南京淳璞旅游開發責任有限公司合作開發的旅游項目正式動工，項目名稱為大江風云影視實景園，占地面積6000畝，一期項目于2017年4月29日全面投入試運營，景區內的古村落、古集市、古兵營等板塊吸引了一眾對古代風土人情感興趣的游客。

2018年6月，中央第四環境保護督察組對鎮江長江豚類省級自然保護區內違法違規項目清理整治情況進行了現場檢查，并于10月向江蘇反饋意見，移交責任追究問題清單。

針對中央環保督察組“回頭看”督察通報的問題，鎮江市政府于2018年10月反饋，大江風云項目已全部拆除。鎮江江灘開發管理處相關負責人說，此前在保護區內非法進行農業種植和漁業養殖的7000多畝已被全部清退，并對已退出的土地進行科學論證，研究制定生態修復方案。鎮江市還對保護區生態紅線范圍內開展全面排查，對新發現的50個人類活動點位全部整改，并將對已拆除點位組織開展“回頭看”。國網鎮江市供電公司稱，已配合政府部門對整片運營區域停電，已有專人負責對接景區內所有經營用戶的銷戶申請。

“雖然整改到位了，但教訓是極其深刻的，不僅已有的投入打了水漂，還要給相關簽約方給予較高金額的賠償。”江豚保護區內的相關市場開發主體稱，先違規發展后治理整改的做法代價很大，成本很高。

值得注意的是，生態環境部、國家發展和改革委員會近期在《長江保護修復攻堅戰行動計劃》中提出，要強化自然保護區生態環境監管，持續開展自然保護區監督檢查專項行動。今年6月底前，沿江11省市要完成長江干流、主要支流和重點湖庫各級自然保護區自查，制定限期整改方案。對自查和整改情況，開展監督檢查。

GDP崇拜導致開發無度

責任邊界不明部門相互扯皮

不少受破壞的自然保護區大多存在生態為發展讓路，GDP崇拜導致開發無度等問題，特別是一些保護區由于劃分不清、邊界不明等原因造成部門間扯皮、執法無依據。有些保護區的整改治理并非易事，甚至耗時長久。

記者調查發現，一些地方一方面醉心于爭掛國家級或者省級自然保護區的牌子，一方面又為了發展地方經濟，在招商引資時不告知客商實情，就將項目引進保護區，不顧環境損害隱患。在涉及后期處置時，涉事方會面臨金額較大的賠償，往往因談不攏而產生糾紛，治理成本畸高。一些自然保護區內違法行為被通報后，有基層干部表示“是前任制造的麻煩，新官難理舊賬”。

上述3名蘇州客商反映，2008年與東臺地方政府簽訂招商引資協議時，未被告知項目所在地位于國家級自然保護區，“自身也不清楚項目位于保護區，要是提前知道，誰會冒著這個風險來這投資養殖？”養殖期間，他們曾多次交納排污費和罰款，也曾積極申請辦理手續但未獲批準。

記者在某省級保護區內違法建成的景區看到，這里曾吸引全國各地的游客前來游玩，門票費每人數十元。“發展目標是每年吸引百萬人次游客。2016年在建設過程中，旅游局相關人員曾來考察，并對項目表示肯定，認為其符合現代旅游發展需求。”景區市場部相關負責人說。

責任與保護區邊界不明導致部門間扯皮。記者調查發現，東部沿海某市在設立沿海防護林和灘涂縣級自然保護區時，缺乏充分的科學研究和專家論證，導致保護區范圍界址不清，且未按照規定履行申請、評審、審批、備案、公告等程序。當地執法人員還表示，“當初保護區的劃定比較隨意，沒有明確界限，海洋與漁業部門也是近兩年才定的邊界，一些在保護區發展產業的企業主坦言，他們當時開發的依據是海洋漁業部門向上級部門報批獲準的規劃。”

長江下游某長江豚類省級自然保護區也曾存在類似問題。該豚類保護區管理處相關負責人說，江豚活動區域在水上，平日他們也是以水上巡查為主，由于岸邊蘆葦茂盛擋住了視線，從江灘上看并未發現生產經營活動。該長江豚類省級自然保護區2003年由市級升格為省級保護區后，2009年當地市政府也曾向上級申請明確保護區界址，但沒有正式結論，只在2013年劃定了生態紅線，處罰也是根據生態紅線。

有些是邊界不清，有些還存在私自劃定問題。2018年，中央環保督察組在“回頭看”中指出，長江中游某市江豚自然保護區域不斷瘦身，隨意調整保護區范圍和功能規劃，導致保護區生態功能日益衰退，嚴重威脅江豚的生存環境。

督察組指出，2015年11月、2016年12月和2017年6月，當地市政府三次發文調整江豚自然保護區范圍和功能區劃，均未正式經上級部門批準。相關做法違反了國家關于自然保護區管理的相關規定。

據了解，我國自然保護區建設成就舉世矚目。但由于歷史原因，我國部分自然保護區確實存在范圍和功能分區不科學、不合理的情況。這些問題的整治還需要時間。

構建長效機制任重道遠

需樹立綠色政績觀

多位業內人士表示，應該明確部門職責，強化部門聯動，完善科學管理長效機制。當前最迫切的是構建以國家公園為主體的自然保護地體系，并在自然保護地立法框架下，對《自然保護區條例》進行全面科學的修訂，讓保護區真正涂上“保護色”。

《自然保護區條例》制定于1994年，是自然保護區管理方面非常重要的法規制度和保障。但隨著我國生態保護事業的快速發展，該條例部分條款已經明顯不能適應目前情況。“一是缺乏科學的分區、分類管理制度。二是土地用途和土地權屬的規定不完善，自然資源產權不明晰。三是管理機構性質、資金投入機制不明確，保護區管理機構責任大、權力小。四是處罰力度不夠，違法成本極低，震懾作用明顯不夠。”生態環境部自然生態保護司司長崔書紅說，此外，該條例在生態補償、社區共管、特許經營等方面也缺乏具體可操作性的規定。

受訪基層干部還認為，受制于過去片面的發展觀和政績觀，部分自然保護區長期未依法管理，地方急功近利上項目，造成當前問題頻出、整改困難、責任不明等后果。基于以上幾點，他們建議，應盡快明確邊界與責任，加強部門聯動監管，完善法律制度，構建長效保護機制。

一是明確保護區的邊界，強化生態保護。目前，鎮江市推進保護區全面禁捕工作，科學規范開展江豚、水生物植物、水質等資源監測，深入實施生態修復工作，為江豚生長提供更加優質的自然環境。

“無論是省級自然保護區，還是縣級保護區，其邊界需盡快明確，才能按照《自然保護區條例》進行監管。”一些保護區基層干部建議，過去的一些欠賬需要補上，保護責任需明確，有了物理空間上的明確，才有對違法違規行為實施監管的依據。

崔書紅認為，對于早期劃建、范圍和功能分區不合理的部分自然保護區，要依規進行調整。2013年，國務院印發《國家級自然保護區調整管理規定》，將調整嚴格限定在三個方面：一是自然條件發生變化；二是人類活動頻繁的建制鎮和城區等；三是國家重大工程建設需要。對于先破壞、后調整甚至撤銷的，是要嚴肅追責的。

二是明確部門職責，強化部門聯動，完善科學管理長效機制。中央環保督察后，鎮江市政府出臺了《關于進一步加強江蘇鎮江長江豚類省級自然保護區管理工作的意見》，建立由分管副市長任組長，市農委、環保、海事、水利、國土、公安、文旅、衛計委、紀委監委等部門和屬地政府參加的豚類保護區綜合管理聯席會議，整合各方面力量，不定期開展聯合巡查和綜合執法，一旦發現違法違規問題，堅決查處、嚴肅問責。多地基層環保干部建議，宜進一步強化政府責任，多部門形成合力，完善保護區長效科學管理機制。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文等人認為，保護區的管理應因地制宜、實事求是、科學糾正，建議國家相關部委以建立國家公園為主體的自然保護地體系為契機，全面修訂《自然保護區條例》，對各類自然保護區開展科學調整與整合，并與其他法律法規有效銜接，為自然保護區建設管理提供更為全面的法律保障。