隨著低碳經濟發展時代的來臨，可再生能源在人類社會經濟發展中的地位日益重要。地熱能作為可再生能源家族的一員正在表現出快速發展的態勢。目前地熱能在一次能源消費中的占比雖小，但其豐富的資源量決定了其發展的潛力。從產業發展的一般規律看，發展初期往往需要強有力的政策扶持，地熱產業也不例外。

 

1  全球地熱產業發展現狀及趨勢

 

地熱資源是一種儲量非常豐富的資源。據不完全統計，全球大陸資源（不含南極洲）地下10千米以內地熱資源量折合標煤約為2 300萬億噸，是化石能源總量的1 500倍。這些資源若能得以有效開發，將對人類社會經濟發展做出巨大貢獻。不過地熱資源的能量密度遠小于石油，如何經濟有效地開發地熱資源是目前的關鍵問題。較之豐富的資源量，目前人類對地熱資源的利用顯得較為初級。

 

1.1  全球地熱利用現狀

 

地熱資源的利用目前主要有兩大類，一是直接利用，二是地熱發電。

 

1）直接利用處于快速增長狀態

 

直接利用是指利用中低溫地熱資源進行采暖、制冷、醫療、旅游、工業烘干和農業養殖等。經過多年的發展，地熱資源的直接利用已經從小范圍的獨立使用，逐步發展為大規模的應用工程。根據WGC的數據以及各個國家提供的資料，2015年世界范圍內地熱資源各種直接利用方式如圖1所示。可以看出近二十年來，各種地熱資源直接利用量均有顯著的變化，特別是地源熱泵技術利用和供暖利用量增長十分迅速。

 

 

2）地熱發電增速平緩

 

和地熱直接利用相比，地熱發電的增速較為緩慢。其主要原因是地熱發電投資成本高，技術難度大。再加上石油危機過后發達國家能源供應保障程度增強，發展地熱發電的迫切性有所下降，造成地熱發電增速下降。部分國家地熱發電裝機容量見圖2。

 

 

1.2  發展趨勢

 

在地熱直接利用方面，根據中國工程院的研究報告顯示，全球地熱資源直接利用中長期內將保持增長態勢。到2020年利用量達到160.5 GWt，2030年和 2050 年分別達到 456  GWt 和 800  GWt。2050 年之后將出現大發展，到 2100 年直接利用量將達到13 165 GWt。

 

地熱發電的發展節奏較地熱直接利用緩慢。Bertani 等對地熱發電的預測結果顯示，若不考慮干熱巖發電，到2050年全球地熱資源發電裝機容量將達到70 GWe；若考慮干熱巖發電，到2050年地熱發電規模將達到140 GWe。

 

2  政策在地熱產業發展進程中的功能分析

 

2.1  從發展歷史看，地熱產業發展具有政府主導特點

 

20 世紀 70 年代爆發的石油危機是導致地熱產業在部分發達國家大發展的重要誘因。面對石油危機，石油消費國加大替代能源發展力度，地熱被推至發展前臺，這一時期國家政策發揮的作用可以說居功至偉。地熱產業自一開始就具有濃厚的時代特色，自20世紀90年代至2010年，地熱發電裝機容量以年均5%的速度增長。而這一時期正好是地熱產業政策的密集出臺期。縱觀地熱產業的發展歷程，可以發現地熱產業具有鮮明的政府主導與政策引領特點。分析各國的地熱產業政策并按照功能劃分，地熱產業政策大致分為以下幾類。

 

1）通過立法對地熱資源屬性進行界定

 

對地熱資源進行充分合理的利用，首先要對其進行明確的屬性界定。美國1970年出臺的《地熱蒸汽法》中將地熱資源的范圍進行統一的規定并適當予以擴張，該法將蒸汽、熱水和其他副產品等均劃歸為地熱。新西蘭在1991年頒布的《資源管理法》中規定溫度大于30攝氏度的地下水是地熱資源，低于30攝氏度的是地下水。日本也有類似的規定。對地熱資源屬性進行準確界定并以立法形式確定下來，有助于政府對地熱資源開發利用的有效管理。

 

2）通過立法強制推進地熱發電和地熱電消費

 

開發利用地熱資源較成功的國家，基本上都通過政府立法對本國地熱資源開發產業生產端和消費端進行指導和規制。美國、日本以及部分歐洲國家均明文規定國家能源消費比重中可再生能源必須占有一定比例，且有實施總量的具體目標設定。這些國家的法律同時明確全社會范圍的公民和組織有開發利用可再生能源的責任和義務。美國的《可再生資源發電配額制度》、日本的《新能源特別措施法》均要求國內電力公司必須開發一定量的新能源發電項目。地熱資源豐富的菲律賓于2008年12月通過了《可再生能源法》，促進開發包括地熱在內的可再生能源發電事業是其重要內容。印尼2003年制定了《地熱法》，允許私人企業參與此前由國有企業主營的地熱開發業務。2005 年印尼政府制定了大規模地熱開發的進程表并于2006年作為總統令發布。在此政策推動下，印尼2006年至2008年地熱發電裝機容量增長至 1052 MW，增幅達 25%。

 

3）對地熱產業提供財稅支持和貸款擔保

 

美國在20世紀70年代建立國內地熱發電產業基金之后，地熱發電一直在持續增長，此期間美國的地熱政策也一直在變。21世紀初《美國西部地熱電力計劃》《美國地熱資源恢復再投資法案》和《2007年先進地熱能研究與開發法案》等法案相繼出臺，對以往的各項法案進行了必要的修訂，完善了原有的政策體系，進一步增強了政策適應性。政策目標的核心在于鼓勵地熱勘探、地熱鉆井、地熱開發利用等方面的投入。政府意識到發展地熱產業僅僅靠鼓勵投資還不夠，還需要其他方面的配套措施。于是提供研發經費、示范補貼、減免稅款及發放貸款等許多優惠措施應運而生。在這些政策的激勵下，私營企業投資地熱發電的積極性有所提升，部分地熱電站在這一時期投產運行。

 

美國、澳大利亞、奧地利、巴西、丹麥等國家還先后建立了公共效益基金以支持地熱開發。公共效益基金目的是為不能完全通過市場競爭達到目的的特定公共政策項目提供啟動資金扶持。美國《地熱能源研究、開發與示范法》第1144條授權財政部設立了“地熱資源開發基金”。目前在美國政府收取的地熱土地使用費中，有25%專門作為地熱資源開發利用的使用基金。

 

在稅收與補貼方面，GEA2012中提出支持政府開展長期針對地熱的稅收優惠計劃，通過多種方式促進退稅的貨幣化。日本政府提出新建地熱發電站的政府財政補貼率由20%提高到30%。德國聯邦政府曾通過聯邦市場激勵計劃來籌集資金，以促進供熱部門將更多的投資用于再生能源領域，2007 年該計劃資助的熱泵系統共 16.4 萬個，總額達到17億歐元。

 

在貸款擔保方面，美國的《示范法》規定美聯邦機構對于基于資源評價、技術研究與開發、獲取地熱資源權、商業生產、利用地熱進行農業生產等投資行為均提供貸款擔保。自2008年開始，美國能源部為符合當地利用條件的地熱等高效率可再生能源技術提供貸款擔保，受擔保主體可獲得的潛在資助額為100億美元。

 

4）實施地熱發電電價激勵政策

 

考慮到地熱發電成本相對較高，對地熱發電予以電價激勵是地熱產業發達國家的普遍做法。日本實行規定價格回售體制，規定電力公司必須以法定的價格購買可再生能源生產的電能；德國《可再生能源法案》第三條規定電網經營商要優先購買、連接和使用地熱等可再生能源生產的電能，并有義務對電能供應商進行補償。

 

5）支持技術研發與基礎設施建設，加大人才

 

培養力度政府鼓勵相關地熱科研機構、高校和相關實驗室開展地熱有關技術研究，為地熱產業發展提供保障。如日本組織電力公司負責人和相關學者等專家長期關注地熱技術，瑞士政府委托蘇黎世大學與相關公司合作，推動地源熱泵技術的發展，美國政府資助科研機構完成地熱增強系統研發等。此外，配套設施的完善是保障地熱資源開發利用實現市場化運作的關鍵環節。地熱開發利用發達的國家普遍重視對基礎設施進行的技術改造，并逐步發展并擴大地熱資源用戶，形成地熱利用設施的規模化，德國已制定熱網。

 

6）公共管理政策給予地熱產業支持

 

為實現地熱資料共享，美國建立了國家數據中心，為加強人才培養建立了地熱教育獎學金；德國提出了熱網優先政策，規定使用地熱等可再生能源供暖的企業，擁有對熱網的優先使用權；冰島為加強對地熱資源開發利用的統一管理，由國家能源局、國家地質調查局以及能源公司三方分工協作共同進行管理。

 

2.2  地熱產業政策在未來地熱發展中依舊具有重要地位

 

目前的政策體系已經對地熱的直接利用產生重要推動，但是地熱大發展的關鍵在發電。和其他可再生能源相比，地熱資源雖然具有供應穩定的特點，但是地熱發電的初投資高，投資周期長以及對項目選址有特殊要求的短板也很明顯。所以近幾年地熱發電的增長勢頭遠不及可再生能源發電。美國是全球最大的地熱發電國家，地熱資源主要集中在西部，而這些地區同時也是風能、太陽能資源的富集區。2015年，美國地熱發電幾乎沒有增長，而光伏發電量同比增長40%。同樣在西部，同樣是可再生能源，同樣享受可再生能源發電配額政策，而地熱發電卻落后于風電和光伏發電，其根源就在于地熱發電存在的上述短板。因此，只有進一步加大對地熱發電的發展扶持力度，地熱發電才可能出現發展的增量拐點。

 

3  我國地熱產業現狀及地熱產業政策

 

3.1  我國地熱產業發展現狀與未來規劃

 

1）發展現狀

 

我國地熱資源直接利用規模目前居世界首位，2014 年的利用規模達到 48  435  GW，以地源熱泵、采暖和溫泉洗浴為主要利用方式。其中地源熱泵利用方式達到58%，地熱采暖和溫泉洗浴分別達到19%和18%。2014年地熱采暖資源利用量首次超過溫泉洗浴，近十年來地熱發電方面數基本處于停滯狀態。1970年首先在廣東豐順建成我國第一座地熱試驗電站，以后又在河北懷來、遼寧熊岳、湖南灰湯、江西宜春、山東招遠等地利用100℃以下地熱水建立了幾座50 KW ~ 300 KW地熱試驗電站，取得了一些試驗數據和建站經驗。由于經濟效益和穩定運行等方面的問題，目前只有廣東和湖南的機組能保存下來，廣東豐順3號機組至今已長期穩定運行了20多年。西藏羊八井電站是我國最大的地熱電站，從1977–1991年的14年中裝機容量總共為25.18 MW，最后一臺 3  MW 機組于 1991 年初投入運行。總體看來，我國地熱利用情況和全球利用情況基本一致，也是地熱直接利用增長較快，而地熱發電步伐緩慢。

 

2）發展規劃

 

根據新的發展規劃，我國可再生能源在一次能源消費中的占比將從2015年的12%增長至2020年的15%。在新增3%的可再生能源份額中，地熱占1%。“十三五”時期中國地熱產業將逐漸進入加速期。基于地熱產業資源基礎、發展現狀等多方面因素考慮，《地熱能開發利用“十三五”規劃》對我國十三五時期地熱發展目標予以明確，將地熱供暖和發電作為主要發展方向。其中地熱供暖面積新增11億平方米，到2020年累計達到16 億平方米；地熱發電裝機容量新增 500  MW，到2020年達到530 MW。到2020年，地熱能年利用量達7 000萬噸標準煤，地熱能供暖年利用量 4 000 萬噸標準煤。京津冀地區地熱能年利用量達到約2 000萬噸標準煤。

 

3）落實規劃需要借助政策之力

 

我國自20世紀90年代到21世紀初，國家在地熱資源勘查方面基本上沒有投入，地熱勘查開發是由各種所有制經濟主體參與和推動，基礎地熱地質勘查工作薄弱。目前雖有一定程度的發展，但地熱利用技術嚴重滯后，近20年來地熱發電停滯不前，發電技術落后于世界先進國家。地熱直接利用規模雖位居全球之首，但利用過程中也存在著資源利用效率低下等諸多問題，實現地熱開發利用的中長期目標仍需借助政策之力。

 

3.2  目前我國地熱產業政策

 

1）國家層面的政策

 

2000 年之前，我國規范開發利用地熱資源的政策法律依據是《礦產資源法》。2000年之后《水法》《可再生能源法》等法規出臺，對地熱資源的開發利用做了進一步規范。除法規之外，政府還出臺了一系列行政文件如規劃、綱要和指導意見等，補貼程度涉及到地熱的發展問題，參見表1。

 

 

 

2）地方政策

 

為促進地方地熱資源開發利用，部分地方政府也出臺了一系列政策，這些政策包括針對地熱資源的管理辦法、條例以及工程實施方案。如《北京市地熱資源管理辦法》《天津市地熱資源管理辦法》《云南省地熱資源管理條例》和《內蒙古地熱資源管理條例》等。針對地熱項目投資高，投資回收期長影響投資積極性等現象存在，部分地區出臺了一些財稅補貼政策，參見表2。

 

 

 

3）整體評價

 

就政策的實施效果看，國內現有的中央和地方兩級政策法規對地熱資源直接利用有一定程度的促進作用，近年來各地的地熱利用規模顯著提升。但在地熱開發利用過程中仍存在一些尚未解決的問題，政策法規亟需進一步完善和改進，主要表現在以下方面：

 

一是對地熱資源的法律屬性界定不清晰。《中華人民共和國水法》規定水資源包括地表水和地下水；《中華人民共和國礦產資源法實施細則》附則第四十四條則規定“地下水資源具有水資源和礦產資源的雙重屬性。地下水資源的勘查，適用《礦產資源法》和本細則；地下水資源的開發、利用、保護和管理，適用《水法》和有關的行政法規。”《水法》和《礦產資源法》雖然明確了地下水資源具有水資源和礦產資源的屬性，但沒有明確界定和區分地下水和地熱概念。這一法律界定方面的空白導致管理依據不清，同時會導致企業從事地熱開發出現重復繳納稅費現象。

 

二是依據不同的立法管理，對地熱資源開發利用的管理規范程度不夠。各級政府地熱資源管理機構分設在國土資源、水利、城建等部門，管理多元。主要有三種管理機構類型：一種是將水行政主管部門確定為地熱的主管部門，比如鞍山市人大常委會主要根據《水法》發布的《地熱水資源管理條例》就這樣規定；第二種是將地質礦產行政主管部門作為主管部門，河北、北京、天津、邯鄲、銀川等地根據《礦產資源法》及其配套法規制定的規章等；第三種是將地質礦產行政主管部門和水行政主管部門均列為管理部門，按照各自的職責共同管理。

 

三是法律與行政管理的協調性沒有理順。地方政府以《礦產資源法》為依據，規定了必須依法辦理采礦證才能開采地熱資源，但是存在部分行政法規與法律沖突的有關采礦權的規定，導致部分地方地熱資源的產權缺失或重疊，權、責、利主體不明確。由于管理不規范，在一定程度上導致地熱井開采后的資源環保管理不到位，如地熱尾水回灌技術實施程度不夠，造成資源浪費和環境污染等。

 

四是對地熱開發利用政策的針對性、強制性需要進一步加強，已出臺的一些政策執行力還有待進一步檢驗。目前部分地方政府出臺的地熱利用扶持政策收到一定的效果，但是存在的問題也比較突出。一些地區的空氣源熱泵項目、煤改地熱項目政策落實不到位。已有的政策扶持的對象主要是地熱直接利用，且不夠全面和系統，很多地方對如何促進地熱發展還沒有系統明確的規劃。與風能、太陽能發電相比，針對地熱發電的財稅扶持政策基本還是空白，這一點在《地熱能開發利用“十三五”規劃》中有所表述。地熱發電方面，僅有羊八井地熱電站體現了國家意志與特事特辦的思路。國家層面出臺的各種法規更多的帶有鼓勵和指導性質，缺少強制性與執行力。缺乏像地熱發達國家那樣的強制性措施，國內的地熱開發利用無法形成連續穩定的市場需求，地熱的發展就會缺少持續的市場拉動，難以形成符合市場經濟要求、容強制性與激勵性相結合的發展機制。

 

4  政策優化建議

 

1）國家層面，修訂完善現有法律，為地熱管理的科學有序掃清制度障礙

 

美國、日本等國家地熱產業之所以發展的較好的一個重要保障因素就是立法。我國目前的地熱管理運行無序現象在很大程度上與立法的滯后有關。業內專家普遍建議修改完善現行《礦產資源法》及《水法》，對地熱資源的屬性重新進行法律界定，明確各級部門的管理職能與部門職責，消除地熱管理中的政出多門，為各級管理部門對地熱的管理改革提供法律依據。同時鑒于地熱資源潛力巨大以及我國對清潔能源的迫切需求，也可以考慮出臺專門的《地熱法》，強制推進地熱生產和消費，為地熱大發展營造良好的法制環境。

 

2）制定中央和地方兩級規劃體系，完善產業運行各項標準和規范

 

全國地熱“十三五”發展規劃即將出臺，該規劃將針對全國地熱發展做出系統說明。鑒于各省均有相應的地熱資源量，故應在全國規劃的基礎上出臺本地區的地熱發展“十三五”規劃及中長期發展規劃，明確技術路線和發展目標，以形成國家與地方兩級地熱發展規劃體系。前者傾向于地熱發展的大政方針，且應出臺和完善有關地熱資源開發利用的各種標準和技術規范。以法規修訂為制度背景，改革管理體制和運行機制，加強地熱運行監管和法規執行力度，確保地熱產業發展步入良性發展軌道。

 

3）根據發展需要不斷完善現有經濟政策

 

地熱產業要取得大發展，財稅政策扶持是重要手段之一。僅有法治規范和行政管理手段還不夠，要有足夠的手段吸引多元投資進入地熱資源開發領域。目前的政策，特別是地方制定的地熱供暖補貼及地熱發電補貼政策雖有一定的效果，但距離地熱大發展的目標要求還有較大距離。國際上較為通行的補貼有投資者補貼、生產者補貼及消費者補貼等。建議借鑒這一經驗，從供需兩個方面加大地熱開發利用補貼力度。特別是目前國家已出臺的《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》及《關于構建綠色金融體系的指導意見》等，為地熱產業融資提供了良好機遇，應借政策東風，鼓勵各地設立地熱產業投資基金，充分發揮投資基金的杠桿效應，吸引國內外各類資金進入地熱領域。同時還需從稅收、信貸、融資、上網電價等方面給予地熱產業大力扶持。

 

5  結語