曾被寄予厚望的“萬(wàn)億市場(chǎng)”，在政策加持下仍然推進(jìn)不暢，到底有哪些“堵點(diǎn)”?

一度轟轟烈烈的屋頂光伏整縣推進(jìn)，如今在蹣跚前行，以致兩年多來(lái)項(xiàng)目建設(shè)的完成率，只有規(guī)劃目標(biāo)的兩成多一點(diǎn)。

“項(xiàng)目推進(jìn)不順利。”這是在西南某地負(fù)責(zé)整縣推進(jìn)工作的王志全，在接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)說(shuō)的第一句話。他目前供職于一家跨界投資新能源的央企。

整縣推進(jìn)，是行業(yè)對(duì)《關(guān)于報(bào)送整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)試點(diǎn)方案的通知》(下稱《試點(diǎn)方案》)中的開(kāi)發(fā)試點(diǎn)模式的俗稱。該方案于2021年由國(guó)家能源局正式下發(fā)。

9月4日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員錢平凡和周健奇在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》聯(lián)合發(fā)表題為《整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)模式亟須調(diào)整》的文章中指出，整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)試點(diǎn)進(jìn)展仍低于預(yù)期。

該文章透露：截至今年4月底，全國(guó)整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏試點(diǎn)地區(qū)累計(jì)并網(wǎng)容量3692萬(wàn)千瓦，完成了規(guī)劃目標(biāo)的22%，不少地方低于規(guī)劃目標(biāo)的15%。而有的地方的完成率，甚至不足6%。

曾被寄予厚望的“萬(wàn)億市場(chǎng)”，在政策加持下仍然推進(jìn)不暢，到底有哪些“堵點(diǎn)”?

2021年6月20日，國(guó)家能源局對(duì)外發(fā)布《試點(diǎn)方案》，由此拉開(kāi)了整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)的帷幕。同年9月，國(guó)家能源局公布了試點(diǎn)名單，共涉及31個(gè)省區(qū)市的676個(gè)縣市區(qū)。目前試點(diǎn)的縣(市、區(qū))的數(shù)量，只是全國(guó)數(shù)量的一半不到。

《試點(diǎn)方案》提出的申報(bào)條件之一是：黨政機(jī)關(guān)建筑屋頂總面積可安裝光伏發(fā)電比例不低于50%，學(xué)校、醫(yī)院、村委會(huì)等公共建筑屋頂不低于40%，工商業(yè)廠房屋頂不低于30%，農(nóng)村居民屋頂不低于20%。業(yè)內(nèi)俗稱“5432”申報(bào)條件。隨后，國(guó)家能源局提出，2023年底達(dá)成“5432”目標(biāo)的縣區(qū)市，將被列為整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)示范縣。

東吳證券在一份報(bào)告中預(yù)測(cè)，假設(shè)全國(guó)均為試點(diǎn)情況下，中國(guó)屋頂分布式光伏合計(jì)總空間超600億千瓦。第一財(cái)經(jīng)記者按此測(cè)算，這相當(dāng)于267座三峽水電站(三峽水電站總裝機(jī)容量2250萬(wàn)千瓦)的總裝機(jī)規(guī)模。

過(guò)去20年來(lái)，三峽電站累計(jì)發(fā)出的電量，相當(dāng)于全國(guó)居民2022年直接消耗的電量。換言之，600億千瓦的屋頂分布式光伏裝機(jī)容量，可以滿足全國(guó)居民3年的用電需求。

業(yè)內(nèi)人士預(yù)測(cè)，試點(diǎn)全面鋪開(kāi)后，行業(yè)或?qū)⒂瓉?lái)萬(wàn)億級(jí)市場(chǎng)。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，整縣推進(jìn)既可以幫助當(dāng)?shù)馗玫赝瓿伞半p碳”指標(biāo)，又可以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)。

《試點(diǎn)方案》旋即掀起了屋頂分布式光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)潮流。在這場(chǎng)潮流中，以國(guó)家能源集團(tuán)、國(guó)家電投、華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、華電集團(tuán)等五大發(fā)電集團(tuán)和三峽集團(tuán)、中國(guó)廣核、中核集團(tuán)、華潤(rùn)電力、國(guó)投電力、中節(jié)能等“六小豪門”紛紛“跑馬圈地”，與眾多縣市簽訂合作協(xié)議，開(kāi)發(fā)整縣屋頂光伏，以致2021年屋頂分布式光伏新增裝機(jī)規(guī)模首次超過(guò)集中式光伏，成為光伏新增裝機(jī)主要來(lái)源。

錢平凡和周健奇在上述文章中稱，從目前情況來(lái)看，能夠達(dá)到該目標(biāo)的縣(市、區(qū))并不多。文章舉例：“作為整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏試點(diǎn)工作領(lǐng)先的山東省，截至2022年5月底，諸城市整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏累計(jì)新增裝機(jī)剛好超過(guò)8萬(wàn)千瓦。其中，工商業(yè)屋頂光伏并網(wǎng)1.84萬(wàn)千瓦(占比23%)，農(nóng)村居民屋頂光伏并網(wǎng)6.21萬(wàn)千瓦(77%)，黨政機(jī)關(guān)屋頂分布式光伏并網(wǎng)僅45.39千瓦(忽略不計(jì))。”

“當(dāng)時(shí)我們還是很興奮的。”回憶政策出臺(tái)之初的心情，曾經(jīng)在一家電力央企參與整縣推進(jìn)的歐陽(yáng)亮對(duì)記者說(shuō)。

但他很快就發(fā)現(xiàn)，整縣推進(jìn)是一項(xiàng)涉及地方政府、央國(guó)企、民企、居民等多個(gè)利益主體的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各種利益的博弈最后讓許多項(xiàng)目不是半途而廢，就是胎死腹中。

“水土不服”

最初，央企、國(guó)企對(duì)光伏整縣推進(jìn)充滿熱情和憧憬。但在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)過(guò)程中，央國(guó)企們發(fā)現(xiàn)情況遠(yuǎn)不如他們想象的樂(lè)觀。

歐陽(yáng)亮告訴第一財(cái)經(jīng)記者，在《試點(diǎn)方案》出臺(tái)前，就有央企提出，屋頂分布式光伏可以通過(guò)“一個(gè)縣一個(gè)縣的”方式去做?！爱?dāng)時(shí)有些央企的想法是，做分布式光伏我們不在行，不如集中搞個(gè)大的。”他補(bǔ)充說(shuō)，投資額在1億元以下的項(xiàng)目，“一般都上不了公司的董事會(huì)”。

但整縣推進(jìn)實(shí)施之后，企業(yè)在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中遇到的種種難題，出乎歐陽(yáng)亮的意料。他本以為，通過(guò)“一企一縣(亦稱‘一企包一縣’)”的方式去和地方政府談，對(duì)方會(huì)非常樂(lè)意，但結(jié)果去談的時(shí)候，很多都談不成。

歐陽(yáng)亮說(shuō)，他們?cè)谂c部分地方政府談合作時(shí)，后者往往開(kāi)出這樣的條件：企業(yè)需要“給地方做一些貢獻(xiàn)，做一些配套工程”。

國(guó)家發(fā)改價(jià)格監(jiān)測(cè)中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師劉滿平曾撰文指出，在整縣推進(jìn)中，部分地方尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“搞‘投資換資源’、‘資源換產(chǎn)業(yè)’”。“例如，某中部省份一縣級(jí)政府強(qiáng)制要求光伏投資企業(yè)另外建設(shè)一座投資成本3000萬(wàn)元的畜牧場(chǎng)，加上1萬(wàn)頭牲畜?！?/p>

在實(shí)際操作中，央企、國(guó)企是整縣推進(jìn)中的主力，但很多都面臨“水土不服”的困境。

歐陽(yáng)亮介紹，和地方政府談成之后，企業(yè)還要挨家挨戶去找每一個(gè)屋頂業(yè)主談。但由于每一個(gè)項(xiàng)目的業(yè)主訴求不一，眾口難調(diào)，讓企業(yè)無(wú)法形成統(tǒng)一的模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)工作，最后一個(gè)縣成百上千個(gè)項(xiàng)目出現(xiàn)的各種問(wèn)題讓“央國(guó)企應(yīng)接不暇”。比如，在同一個(gè)村，央國(guó)企和民企在與農(nóng)村居民談合作時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)不同的結(jié)果。

業(yè)主的反復(fù)無(wú)常，也讓王志全深感困惑。他舉例說(shuō)，同樣的一個(gè)屋頂，有的業(yè)主要的租金高一些，有的業(yè)主要得低一些，但當(dāng)后者看到前者的租金比自己的高時(shí)，“他們就不干了”。在項(xiàng)目施工過(guò)程中，有的業(yè)主甚至向企業(yè)開(kāi)口要清潔費(fèi)。如此來(lái)回折騰，讓王志全及其團(tuán)隊(duì)疲憊不堪。

“我們沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，民企又不會(huì)給你說(shuō)。”歐陽(yáng)亮說(shuō)，他們對(duì)于整縣推進(jìn)“其實(shí)也沒(méi)有想明白”，以為與集中式光伏的開(kāi)發(fā)建設(shè)并無(wú)太大區(qū)別。

廣東博通新能源科技有限公司是一家正在承接光伏整縣推進(jìn)屋頂開(kāi)發(fā)及EPC總包的光伏民企，該公司董事長(zhǎng)劉紹平向第一財(cái)經(jīng)記者表示，在央國(guó)企負(fù)責(zé)整縣推進(jìn)人員接觸時(shí)，發(fā)現(xiàn)他們中的很多人是從火電和水電等領(lǐng)域過(guò)來(lái)的，此前與屋頂光伏項(xiàng)目少有接觸，對(duì)屋頂資源開(kāi)發(fā)及施工管理的難度預(yù)估不足?！岸蓓敺植际焦夥c(diǎn)多面廣的特性，決定了需要大量的具備專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員才能順利實(shí)施”。

這種短板帶來(lái)的差異顯而易見(jiàn)。比如，同一個(gè)屋頂，央國(guó)企給出的租金價(jià)格，往往比民企高，由此導(dǎo)致項(xiàng)目的“經(jīng)濟(jì)賬算不過(guò)來(lái)”。

推進(jìn)遲滯

在屋頂分布式光伏項(xiàng)目推進(jìn)工作屢屢碰壁之后，王志全進(jìn)行了策略調(diào)整——盡量“不跟居民打交道”，將更多精力集中在地面分布式光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)上。

目前，整縣推進(jìn)涉及的分布式光伏項(xiàng)目類型，大概可以分成四類：第一類是地面分布式項(xiàng)目，此類項(xiàng)目主要是利用成片的可用地、坡、水面進(jìn)行開(kāi)發(fā)的地面分布式光伏電站，模式與集中式光伏類似;第二類是工商業(yè)廠房屋頂項(xiàng)目電站;第三類是政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院等屋頂項(xiàng)目;第四類則是居民屋頂項(xiàng)目。

項(xiàng)目越分散，意味著發(fā)生安全問(wèn)題的幾率越大，潛在風(fēng)險(xiǎn)也越大。因此，央國(guó)企更傾向于投資第一類項(xiàng)目，其次是第二類。相對(duì)于第三和第四類，前兩者的集中度較高，涉及的業(yè)主數(shù)量更少，從而成為企業(yè)爭(zhēng)相搶奪的優(yōu)質(zhì)資源。

在以上四類項(xiàng)目中，第四類項(xiàng)目最不受歡迎?！稗r(nóng)村居民自用電量少，晚上就點(diǎn)個(gè)燈，如此，電量就會(huì)全額上網(wǎng)，但這樣電價(jià)就很低?！睔W陽(yáng)亮說(shuō)。屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)的要點(diǎn)之一是盡可能地“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”，自發(fā)自用的比例越高，節(jié)省的電費(fèi)就越多，獲得的收益就越高。

在這種情況下，地面分布式光伏進(jìn)一步受到歡迎。但優(yōu)質(zhì)資源究竟有限，錢平凡和周健奇在上述文章中以試點(diǎn)“成效顯著”的河南省蘭考縣舉例說(shuō)，目前該縣“優(yōu)質(zhì)屋頂資源越來(lái)越少，模式難以持續(xù)”。

值得注意的是，《試點(diǎn)方案》的“5432”申報(bào)條件中并沒(méi)有地面分布式光伏。歐陽(yáng)亮和劉紹平均向第一財(cái)經(jīng)記者表示，地面分布式光伏是否與《試點(diǎn)方案》的要求存在矛盾，值得商榷。

但歐陽(yáng)亮發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在有些地方已經(jīng)將成片的可用地、坡、水面納入整縣推進(jìn)當(dāng)中了?！安簧俚胤綄?duì)整縣推進(jìn)的隨意性較強(qiáng)，有些是省里出文，有些是市縣出文。”

劉滿平在撰文中指出，由于整縣推進(jìn)工作本身具有較強(qiáng)的試點(diǎn)和探索性質(zhì)，一些地方與企業(yè)對(duì)相關(guān)政策理解、貫徹不到位，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致問(wèn)題叢生、亂象頻發(fā)。

以陜西省為例，按照2021年9月陜西省發(fā)改委發(fā)布的試點(diǎn)工作方案，26個(gè)試點(diǎn)縣的規(guī)劃裝機(jī)總?cè)萘繛?20萬(wàn)千瓦，并要求在2023年6月底前，各類屋頂安裝光伏發(fā)電的比例達(dá)到國(guó)家相關(guān)要求。同時(shí)，形成可復(fù)制、可推廣的屋頂分布式整縣(市、區(qū))推進(jìn)“陜西模式”。但根據(jù)陜西省發(fā)改委2月7日發(fā)布的《關(guān)于我省整縣(市、區(qū))推進(jìn)屋頂分布式光伏發(fā)電試點(diǎn)縣2022年度項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況的通報(bào)》(下稱《陜西通報(bào)》)，2022年度，陜西全省試點(diǎn)縣屋頂分布式光伏建設(shè)完成共計(jì)24.6萬(wàn)千瓦，完成率不足6%。

根據(jù)《陜西通報(bào)》，造成當(dāng)?shù)卣h推進(jìn)遲滯的原因有：屋頂租金水平和收益方式不夠清晰，企業(yè)無(wú)法參與此類屋頂?shù)拈_(kāi)發(fā);當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)當(dāng)前仍存在薄弱環(huán)節(jié);個(gè)別地區(qū)的電網(wǎng)企業(yè)并不支持工商業(yè)屋頂光伏采取“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”的開(kāi)發(fā)模式，要求項(xiàng)目必須以全額并網(wǎng)(上網(wǎng))的方式接入，導(dǎo)致企業(yè)收益降低，項(xiàng)目無(wú)法順利推進(jìn)。此外，根據(jù)《試點(diǎn)方案》，黨政機(jī)關(guān)屋頂安裝比例應(yīng)達(dá)到50%，但《陜西通報(bào)》顯示，當(dāng)?shù)亍包h政機(jī)關(guān)與公共建筑屋頂利用度不高”。

另一方面，錢平凡和周健奇亦在文章中指出，絕大多數(shù)村民都選擇租賃屋頂模式，獲得屋頂?shù)臐撛谑找嫫?，村民參與屋頂光伏開(kāi)發(fā)的積極性未能調(diào)動(dòng)起來(lái)。

如何往下推

錢平凡和周健奇在文章中認(rèn)為，在整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)即將轉(zhuǎn)段之際，應(yīng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

這些經(jīng)驗(yàn)包括，政府部門、投資方、金融機(jī)構(gòu)、光伏設(shè)備供應(yīng)商、光伏電站承建商、光伏電站運(yùn)維商等如何攜手共進(jìn)，如何充分發(fā)揮各方能力與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。其中，在政府部門方面，他們建議，政府部門重在制定政策與營(yíng)造氛圍，激勵(lì)投資方與業(yè)主安裝屋頂分布式光伏電站。

企業(yè)方面，在屋頂光伏整縣推進(jìn)過(guò)程中，央國(guó)企的優(yōu)勢(shì)在于資本、融資、信譽(yù)等，但也存在體量大、反應(yīng)速度慢，人力成本，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、管理成本相對(duì)偏高等劣勢(shì)，管理困難，運(yùn)維難度大。而民營(yíng)企業(yè)在光伏領(lǐng)域積累了大量的市場(chǎng)化和專業(yè)化經(jīng)驗(yàn)，在業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)上也存在靈活性，可以提供好的產(chǎn)品解決方案和有效安全的運(yùn)維和售后服務(wù)體系，雙方可以形成互補(bǔ)甚至是共生的關(guān)系。

身處整縣推進(jìn)項(xiàng)目工作一線，歐陽(yáng)亮發(fā)現(xiàn)，央國(guó)企和民企聯(lián)手合作能夠產(chǎn)生好的化學(xué)反應(yīng)。比如，央國(guó)企可以作為項(xiàng)目投資方，把項(xiàng)目承包給民企去施工建設(shè)，既能讓前者“省去很多瑣碎的事”，從而有更多的精力去做集中式光伏等大型能源項(xiàng)目，也能讓后者從中獲得更多業(yè)務(wù)新增點(diǎn)。

在歐陽(yáng)亮看來(lái)，這未來(lái)或許成為整縣推進(jìn)的主要模式之一。但這種模式的前提是，電站質(zhì)量要安全可靠。與集中式光伏電站不同，屋頂分布式光伏電站各個(gè)屋頂?shù)膶?shí)施環(huán)境千差萬(wàn)別，如何對(duì)成千上萬(wàn)個(gè)屋頂分布式光伏電站進(jìn)行質(zhì)量管控，未來(lái)“還需要好好研究”。

劉紹平則發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在主動(dòng)過(guò)來(lái)找他們合作的央企國(guó)比以前多了起來(lái)，因此公司在手的“業(yè)務(wù)量很飽滿”。

“現(xiàn)在能夠往下推的，基本上就是地方政府的平臺(tái)企業(yè)，或者是央國(guó)企和民企的混合體。”歐陽(yáng)亮向第一財(cái)經(jīng)記者表示，如果單獨(dú)是某家央企的項(xiàng)目，部分項(xiàng)目簽約之后，常常因?yàn)閮?nèi)部決策流程冗長(zhǎng)、分歧較多等推不下去。

(文中王志全、歐陽(yáng)亮為化名）