2015年3月15日，中發9號文的印發啟動了新一輪的電力體制改革，至此新一輪電改就“三年級”了。新一輪電改蹣跚起步，客觀上取得了很大進展，實踐過程充分暴露了問題。改革永遠在路上，三年時間僅僅是新一輪電改的序篇，是第一階段。站在承上啟下的時刻，有必要總結新一輪電改取得成績，分析負重前行的原因，展望進一步推動新一輪電改下階段的工作安排。

1新一輪電改取得的成績

中發9號文內容非常豐富，從規劃到價格，從運行到市場化均有綱領性的描述，業界把新一輪電改的要求具體化為“三放開、一獨立、三加強”，新一輪電改的組織工作由各地政府按照行政管轄權先行先試，國家部委予以指導協調，在社會各界的關注下，經過努力取得了很大的成績。

一是電力是商品的觀念深入人心。電力在我國一直扮演著經濟調控手段、民生保障品、公共事業等多重角色。新一輪電改開始以來，首先，社會各界普遍理解了電力雖然有特殊的物理屬性，但是可以和一般商品一樣交易，可以選擇供貨商和服務商，核定電價并不能保證準確反映電力的成本和價值，電力作為商品價格可以談判，燃料價格的漲跌將帶來電價的變動；其次，社會各界認識到由于電力即時平衡和不能大規模經濟存儲的物理特性，電力現貨市場是電力市場建設的核心，電力中長期交易是市場主體平抑現貨價格波動風險或鎖定收益的重要手段，這一認識也直接推動了電力市場現貨試點工作在部分地區開始籌備；最后，社會各界特別是電力用戶認識到“電力部門”本質是電力生產、輸送、分配、銷售的企業，而非政府組成部門，用戶才是真正的甲方和衣食父母，按照商業習慣屬于“上帝”，社會各界還了解到發電企業和電網企業不是隸屬同一個企業，發電企業還分很多投資主體。剝去了電力神秘的面紗之后，社會各界特別是電力的消費者們，主體意識開始覺醒，逐步開始追求自己應得的合法權益，這成為新一輪電改持續推動電力交易市場化的根本性動力，也是本輪電改區別于之前歷次改革的顯著特征之一。針對電力的商品屬性，市場主體普遍達成共識：包括電力投資、運行、定價在內的電力市場化，是我國電力工業發展的必然方向，解決了改革深化的方向性問題。

二是電力市場化人才快速成長。新一輪電改開始前，持續關注國際電力市場建設經驗，持續進行電力經濟理論研究的專家學者屈指可數。新一輪電改開始后，針對現代電力市場體系、電力投資體制、電力監管機制的研究成果層出不窮，海家回國創業或從業數量大大增加，大量的國內從業人員開始面向市場化尋求本職工作中遇到問題的答案。各種涉及電力市交、售電業務、增量配網投資的論壇培訓層出不窮。經過三年的培養沉淀，電力市場領域的“明白人”越來越多，為改革的進一步深化提供了一定的人才儲備，準備了人才基礎條件。市場化的頭腦風暴，必將持續推動電力市場建設。

三是電力的圈子里多了一些新面孔。售電業務放開和增量配網投資主體多元化開始落地，為幾十年不變的電力分配、銷售圈子帶來了很多熟悉的“陌生人”。目前，全國在交易機構公示的售電公司已達3000余家，除了發電企業、電力用戶、傳統電網企業背景的售電公司外，以傳統涉電涉能（源）行業企業為母體的售電公司也已大量出現，部分售電公司還由一些“跨界”的投資主體設立。電網、發電廠、用戶為背景的售電公司大多已經開展競爭性的直接交易業務，其他售電公司開展業務的占比較低。售電公司的進入，活躍了直接交易，帶動了各種營銷方式的出現。截止目前，國家已經批準了兩批增量配網項目試點。按照國家的計劃，今年上半年要全國各地市全覆蓋，中國的配電網項目投資第一次向社會主體開放。配售電業務引進的這些新主體，帶有明顯的“負熵”特點，沒有電力系統的固有思維和歷史負擔，拒絕接受一些“潛在的排序和規則”，要求對等的經濟地位和公平合理的商業秩序，成為了電力交易市場化過程中要求打破計劃運行和管理體制最為堅決的一個群體。如同古詩所說的“問渠那得清如許，唯有源頭活水來”，新主體為電力行業的持續健康發展帶來新鮮血液。新主體加入電力圈，為電力行業帶來的新的思維方式，成為新一輪電改持續深化的新動力。

四是部分公權力開始由新機構采用市場化方式執行。電力系統運行權與發電計劃制定權均屬于公權力。所謂的發電計劃制定權，是指由于電力系統運行需要，要求電力電量平衡按照年、月、周、日進行提前安排的職責。在計劃體制下，發電計劃制定權表現為發電計劃由政府和調度機構分配形成，年以下的發電計劃制定權長期由電網企業代行；市場化方式下，發電計劃特別是日以上的發電計劃，由發用雙方按照交易關系形成，也就是通常所說的電力中長期交易。新一輪電改要求組建相對獨立交易機構，作為交易平臺，由發用雙方通過中長期電力交易形成日以上的發電計劃，電網企業代行的“部分發電計劃制定權”逐步向交易平臺轉移。在過去的三年里，我國出現了第一個電網企業相對控股的交易中心、第一個收取交易費為運營發展費用的交易中心。雖然全國范圍內到底需要多少交易中心尚無定論，各交易中心獨立程度的爭議很大，但是可以確定的是這些交易機構將成為未來中國現代電力市場體系運營機構的萌芽，為電力市場化運營機構進行了組織準備。

五是傳統政府電力計劃部門職能開始轉變。傳統電力計劃制度分為規劃、核價、計劃分配三大制度。規劃管理可以保證整個系統的冗余度，確保一定時間內系統可用電源容量的充裕，其有效發揮作用的前提條件，是負荷預測的高準確性以及經濟結構（增長方式）不發生大的改變；價格核定可以保證規劃內的電源項目獲得穩定的回報，在壽命周期內回收投資和收益，并給電源投資帶來穩定的回報預期，有助于鼓勵電源投資，其有效發揮作用受到測算利用小時和實際利用小時數偏離的挑戰，一旦實際利用小時低于預計利用小時，則會大大影響價格管理手段有效性；計劃分配有助于公平的將規劃、價格核定的目標落實，是以上兩個管制職能落地的手段和保障制度，這三大制度就是我國電力工業在過去十年跨越式發展的制度保障。新一輪電改開始后，各級政府執行這三大制度的部門，在認識到我國經濟發展進入了轉換發展動能的新階段后，都在不同程度進行“職能退坡”，規劃部門加快放權，盡力縮小核準的范圍；價格部門對“放開的兩頭”不再核價，對于以往“拍板”方式協調的主體間價格矛盾，改為“提供平臺、雙方協商”，對于需要管住的“中間”（電網環節），核定了省級電網輸配電價和區域輸電價；計劃分配部門在三年里，已經在全國范圍內平均放開發電計劃達到四分之一左右。電力計劃部門對于市場化方向要求其從計劃方式過渡為市場監管形成共識，自不自愿的都在尋找未來市場體系下自身職能的定位，這種共識與尋找實際上很大程度減少了新一輪電改的管理職能障礙。

六是傳統電力企業主動或被動地開始轉型。新一輪電改，首當其沖承受利益調整的是發電企業，發電企業逐步習慣了由跑政府要計劃，改為“政府計劃+跑用戶”的生存模式，燃料管理、生產管理的效率都得到進一步提高，售電業務、增量配網業務、綜合能源服務都成為發電轉型的努力方向，發電企業交流這三項業務成為“時尚”。作為電力行業“龍頭老大”的電網企業，雖然由于“電網物理上天然壟斷”的特性，沒直接受到市場競爭的沖擊，但是在增量配網企業和售電企業以“鯰魚”方式入場，積極開展“同質競爭”的壓力之下，供電服務水平顯著提高，表現在供電公司高管聯絡用戶頻度加大、報裝接電時間縮短、搶修及時性提高，特別是過去停滯不前的用戶電網接收工作和發電企業墊資建設的送出工程接收工作明顯提速。“市場競爭將帶來最好的用戶感受”這句話描述的情況，正在逐步出現。

此外，新電改有力的促進了分布式能源、智慧微網、儲能技術、多能互補技術的發展。新一輪電改在取得成績的同時，實踐中也遇到了很大的阻力和障礙，各項改革工作并非一帆風順。

2新一輪電改階段性困難及原因分析

比爾·蓋茨曾經說過：我們通常低估了十年的發展，卻高估了一、二年的發展。這句話完全適用于新一輪電改的進展預計，部分地區綜合試點方案曾經設想今年進行電力市場建設總結，2019年就開始運行現代電力市場體系。現實表明，新一輪的電改經過三年努力，仍然處于現代電力市場門檻階段，重分蛋糕的難度遠遠大于高速發展過程中解決問題，因而存在電改發展不充分、不均衡的問題。總結新一輪電改工作遇到階段性困難，主要有以下四方面原因：

一是新一輪電改的頂層設計工作需要加強。頂層設計在工程學中的本義是統籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。電力系統是人類迄今為止建造的最大一臺機器，內部層次眾多，要素復雜，系統性非常強，牽一發而動全身，遑論電力作為社會經濟的基礎從產業，涉及社會經濟運行的方方面面，寄希望于局部突破，出現電力市場化改革的“小崗村”是不現實的，由于各個環節的阻力，局部突破必然寸步難行。目前我國電力市場建設規劃尚未完成，市場如何布局，未來何地應建設區域市場，何地可以建設省級市場，市場的地理邊界極限在何處，這些都應由電力市場建設規劃明確回應的問題，尚無權威答案，以往市場建設積累經驗得到的有效傳承非常有限。地方政府在電改實踐過程中妥協不斷、變形走樣問題與頂層設計工作不完善有很大關系。特別是沒有完善的頂層設計，很多問題會得到似是而非的答案。例如，久已被人詬病的“省間壁壘”，涉及送電省和受電省多年的“糾葛”，到底是受電省政府因為保護省內電力工業，還是因為外來電價格過高，到底怎么衡量環保成本，是否清潔能源遠程消納就一定合理，這些都難以從地方政府牽頭的的局部市場建設試點得到答案。因此，必須要通過達到一定顆粒度的頂層設計，在全局高度考慮改革的影響，市場模式設計的利弊，合理設置市場范圍，才能代價最小的推動改革。

二是新一輪電改各項內容亟需系統性設計。新一輪電改發用電計劃放開、輸配電價核定、電力市場建設、增量配網放開，售電業務放開等內容，采用的是各項改革工作齊頭并進的辦法。這種做法確實在初期聲勢很大，發動了整個行業參與改革。但是，這些改革內容是存在內在邏輯的，換句話說改革工作是具有系統性的。例如，在成熟的電力市場國家，售電業務放開大部分都安排在電力批發市場建成之后，因為電力市場的優化紅利主要來自電力批發側，同時電力批發市場是零售交易的上游，上游不放水，實質上售電公司很難開展零售業務，特別是零售業務的主體又大多被優先購電制度所覆蓋，缺乏自由選擇權。部分申報售電側改革專項試點的省份，把主要精力都放在批發側市場化交易上就是最好的證明。市場建設規律性的東西自然而然的就會發揮作用，綜合試點省和售電專項試點省所做工作基本相同就說明了這一點。再如發電計劃放開到底能不能夠僅用直接交易來承接的問題，從目前各地的情況看，不改變計劃調度方式，僅通過電量的直接交易并不能實現發電計劃的徹底放開，發電計劃放開比例較大地區已經出現了諸如偏差增加，計劃調度方式執行交易結果困難，大量交易結果無法通過安全校核等問題。這是由于發電計劃分配職能本身就由政府的年度電量平衡計劃制定和調度逐日執行的發電計劃分配構成，僅放開一部分發電計劃分配職能而非進行系統設計，自然難以實現最初目標。又如，輸配電價按照什么范圍進行核定與電力市場規劃息息相關，應當進行電力市場規劃后，才能確定按照區域郵票制核定，還是采用其他方式核定，否則已經核定的輸配電價伴隨市場范圍的變化很有可能還要來一次返工。

三是對電力市場本質的定位問題并不足夠清晰。電力市場的本質是電力系統的“效率倍增器”，并不是降低電價的“大殺器”。通過電力市場，特別是電力現貨市場形成的時序電價和位置信號，不但可以引導負荷移峰填谷，提高設備利用率，還可以提高電力規劃的科學性。例如，日內負荷高峰時段電價很高，傳遞的信號是規劃能夠尖峰提供支撐的燃機等靈活電源，電網某兩分區之間聯絡線長期阻塞則需要規劃輸電線路，依據兩分區的成交價差能夠大致計算出輸電線路的收益，這樣能夠使規劃變得更有的放矢，避免“水多加面、面多加水”甚至出現“曬太陽工程”的尷尬局面。當然，市場化帶來的激烈競爭也必然促進電力企業提高效率，產生紅利。然而，必須說明的是電力市場可能帶來電價的下降，但并非是針對全部用戶的電價普降，對于間歇用電、用電量較小的用戶，電價有所上升的可能更大，因此在發電機組構成不變、燃料成本不發生劇烈變化的情況下，電力市場可能會帶來結構性的電價調整。如果改變用能結構，引進成本目前相對較高的清潔能源，則電價上升會具有顯然的大概率。從國際經驗來看，成熟電力市場基本上沒有實現電價大幅下降，甚至部分電力市場還有所上升，部分成熟電力市場覆蓋地區電價下降往往是由于頁巖氣等廉價一次能源出現造成的。但是，我們也應看到成熟的電力市場均創造了更多的就業崗位，如獨立的市場運營機構、售電公司（或電力“保姆”公司）等，促進了電儲能等新技術發展，實現了可再生能源的高比例消納。如果把這些因素折成價格計入電力市場價格的評價，那么可以認為經過轉換的價格有所降低，但是用戶感受的電價沒有出現直接降低。目前，部分地區直接交易機制無論電力供需緊張與否、燃料價格如何上漲，都能實現發電企業降價，這種與計劃體制下“優惠電”有近似之處的交易機制，設計失誤的思想根源，很大程度就是將電力市場作為降低電力用戶電價工具的指導思想所造成的。

四是監管能力建設滯后導致“市場監管”出現計劃特征加強的趨勢。由于我國電力市場建設剛剛起步，全行業都是摸著石頭過河，出現了很多“換湯不換藥”的所謂“監管”。其實就是原來的計劃管制職能換了件“監管”的衣服，甚至通過電改強化原來的計劃職能。例如，原來的“管理部門拍板”變成了“監管部門協調”，其實還是那個部門，做的還是那件直接干預經濟活動的事。真正市場監管需要與市場建設階段相適應的投入，其直接目的就是維護市場公平，換句通俗的話講就是“搭臺唱戲”，規則制定好，臺子搭起來，市場主體公平競爭，誰在里頭“興風作浪”并且違反規則，監管機構才能出手予以懲戒，至于市場里的問題一切按市場規則解決，任何人或單位并不能直接干預市場規則范圍內的經營活動。

綜合上述原因，現代電力市場體系建設很可能需要抱有戰略定力，按照十年左右的時間跨度進行設計。

3新一輪電改的展望

當然，任何人都不能否認新一輪電改第一階段取得的成績，不能苛責推動該項工作的部門，畢竟改革的道路必然是螺旋式上升的。面對新一輪電改的轉段時刻，有必要分析第一階段的得與失，對看清楚的事情要保證“不兩次掉入同一條河流”，才能推動新一輪電改持續深化。

一是讓電改成為不可逆的大勢所趨。電力體制改革本質是以電力市場化為目標導向的綜合性改革，局部調整僅僅是一定程度的計劃體制改良，單兵突進難免被其他未參與調整的計劃職能絆住手腳、停滯不前。改革過程中存在各式各樣的困難與羈絆并不可怕，最讓人擔心的是如同上一輪改革那般戛然而止。如何讓電改成為不可逆的大勢所趨呢？系統性思維的頂層設計必不可少。首先，加快電力法、電力調度管理條例等電力行業根本行法律法規的修訂工作，將建立現代電力市場體系、允許配電網投資多元化寫入法律法規，避免合乎文件不合法的尷尬情況出現；其次，成立專門的電力體制改革辦公室承擔改革日常工作責任，辦公室可設置在國家能源局，給予足夠的授權：對于試點地區電改問題可在征求有關部委意見情況下，作為最后下決心者，并承擔相應責任；再次，盡快完成電力市場規劃的編制工作，明確我國的電力市場體系具體如何組成，電力市場建設的具體目標和評價指標；然后，以系統思維協調各項改革內容，梳理不同改革內容之間的邏輯關系，形成樹形改革內容的體系和分階段目標；最后，在實踐過程中對于發現的阻礙改革的體制問題，應敢于快刀斬亂麻，該改就改、該分就分。

二是建立新一輪電改的考核與追責制度。在新一輪電改實操過程中，出現了這樣一種現象，對于不符合部門職能的工作，往往以“不具備條件”、“有某某不良影響”為借口，肯定改革工作本身是正確的，但是目前不做或者放到下階段做，這是“中梗阻”的一種典型表現，還有部分企業對于不符合企業利益的改革措施，在反對無效的情況下，“關上耳朵”只當沒聽到，既不反對、也不落實。這些“打左燈、往右轉”的行為，大大遲滯了新一輪改革的進程，甚至個別地區個別單位“摸著石頭上了癮不肯過河”。針對這種情況要盡快建立新一輪電改的考核與追責制度，并且采用終身問責的方式。由前文所述的電力體制改革辦公室將中發9號文設計的“三放開、一獨立、三加強”進行細化，明確子項目、子目標、子進度、子標準，在避免部委文件與中央文件“上下一邊粗”的同時，整體設計、系統性思考的具體任務分解與評價指標，甚至可以落實到相關部委有關司局，該破的破，該放的放，該收的收，該立的立，并且按時進行考核，鼓勵職能部門、責任單位敢于碰硬。對于延誤“工期”，又不能說出客觀原因的，進行嚴肅問責。只有建立了考核和追責機制，才能避免新一輪電改出現“腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”的糟糕局面出現。

三是“央地分工”各自試點。新一輪電改經過梳理就會發現電力市場建設是諸多改革措施的中軸線，而這條中軸線的核心是電力現貨市場建設。由于電力現貨市場建設會改變目前我國的計劃調度機制，歷史上除了浙江省和華東區域曾經短時運行過電力現貨市場外，我們缺乏足夠的實踐經驗。因此，期望現代電力市場建設快速大范圍鋪開是不現實的奢望，必須通過試點，那么就要解決試點由誰牽頭問題。顯然，地方政府牽頭會進一步加強省間壁壘的制度基礎。如何避免這種情況，并充分發揮地方府的作用，答案就是央地政府職能進行分工，互不交叉、相互促進。考慮到發、輸、配、售在市場功能上的不同，有利于電力工業持續發展的電力管理職能分工應當是：電力現貨市場建設試點和監管職能應交由天然跨行政區的主管部委直接統一負責；對于作為地方基礎設施的配電網與供水供熱等公用行業一樣，服從地方規劃，配電、售電服務質量監管等工作，增量配網放開試點應完全交于地方政府。這樣就改變了中央部委和地方政府電力管理職能簡單的 “大和小”、管理權限“高和低”的關系，實現了電力市場建設試點不同環節規劃和監管的“平鋪式” 設計，部委直接負責電力批發市場，地方政府直接負責零售市場。既可以消除地方政府制度性的“天然省間壁壘”，又可以推動地方政府放棄將電力作為調控產業發展的手段。